帕拉格·康纳：美国国会为什么不是人民代表大会？
【新加坡国立大学亚洲与全球化研究中心高级研究员帕拉格·康纳在新著《美国的专主制：信息国家的崛起》中，以瑞士和新加坡为原型，提出一种无关民主、重视治理质量、由专家集体领导的治理范式——“专主制”。
经作者授权，观察者网翻译全书并将在近期陆续以连载的形式刊登中文版，本文节选自原书第四章“人民代表大会”的第一节“没有政策的政治”。观察者网杨晗轶译。】
《美国的专主制：信息国家的崛起》
得益于有效的集体领导制以及稳健的专家型公务员，信息国家的行政部门成为了强大的权力机构，国家前进的方向盘牢牢掌握在柏拉图笔下的“卫国者”手中。但同时，立法机构也需要现代化，既要发挥制衡行政权力的功能，又要代表公民利益更好地履行立法职责。
美国本来应该努力成为一个没有政治权术的民主国家，但不幸的是，它已堕落为一个没有民主的权术政治体。今天的政治不再是以理服人，而是特殊利益群体之间狭隘的讨价还价；而民主也不再是公民之声，而是某个政治阶级维持现状的统治。美国空有选举，却没有实质性行动，或者即使有行动，也不符合美国人民的利益。
哈佛讲师雅沙·蒙克把美国的制度称作“不民主的自由主义”，也就是说这个体制保护各种权利，但缺乏将民意转化为公共政策的制度。普林斯顿大学的学者马丁·吉伦斯和西北大学的本杰明·佩吉经过研究指出，当普通选民的偏好与精英选民的偏好发生分歧时，国会无一例外地投票支持精英。他们得出的结论得到广泛引用转载：美国是个寡头统治的国家，而不是民主国家，真正的统治者是腐败的寻租式精英。
哈佛大学的劳伦斯·莱席克等法学家认为，美国的代议制民主程序等同于制度化的腐败。事实上，美国的选举制度没什么贤能政治成分可言，超级政治行动委员会推动着“金钱选举”，决定了哪些候选人可以获得角逐大选的资格。虽然政党没有出现在美国宪法的条文中，但它们已经建立起一套非正式的程序规则和政策准则。
今天，美国政党的议程不是由党员从内部推动，而是由捐助者从外部操纵，这些捐助者能决定候选者名单，从而影响政党的议程。
根据“联合公民诉联邦选举委员会案”的裁决，企业和自然人一样都享有言论自由的权利，而政治献金是言论自由的一种形式。不同之处在于，个人每隔几年才有一次投票的机会，但企业每天都可以利用金钱实力行使“言论自由权”，而且所涉金额越来越大。当政党跟随政治行动委员会的指挥棒起舞时，整个体制就远离了贤能政治，成为莱席克口中的“金主制”。
美国国会议员实际花在立法上的时间少得可怜，政府支出预算在过去二十年里从没有一次能按时获得通过。大约半数美国国会议员和参议员在从政之前就已经是百万富翁，而在担任议员期间，他们在游说上花的时间几乎和立法一样多，而大部分精力都用在准备下次竞选上。从公职上退下来之后，他们又回到游说组织全职当说客。既然现实如此，美国选举系统又怎么可能推进缩减竞选经费、废除初选机制、改革（或废除）过时的选举人团、或实行任期限制等的激进改革？
或许我们不应该把国会看作独立的政府机构，而应将其看作某种强大力量的动因。长期研究美国国会的迈克·洛夫格林在新著《深层国家》中提出，华盛顿圈内的军事和金融专业人士组成了一道隐秘网络， 这套“全世界最复杂的机构”不但能操纵议员，甚至能取代立法者的资源和影响力。这个所谓“深层国家”其实是体制的蛀虫，它通过收买议员减免税务，可能很快就会榨干国会的利用价值。
不过，腐败并不是单行道，而是双向的。美国国会也非常清楚应该如何敲诈企业以维持自身“业务”：国会议员把企业捐助者当作摇钱树，不填饱私囊就不给予新的税务优惠政策，导致暂时性抵税收抵免名目激增。
美国的间接民主体制也导致改划地方选区（以巩固议席）的做法盛行，这样一来就给了茶党激进分子劫持众议院的机会，而参议院的结构也决定，少数农村选民就能绑架多数。美国建国初期，詹姆斯·麦迪逊曾担心出现多数人的暴政，而对目前的美国而言，真正的威胁是少数人的暴政。
2013年，国会共和党人为了废除平价医疗法案关于支出的规定，闹到政府关门。观察人士伊万·克拉斯特夫指出，美国民主已经成为一个“看谁是胆小鬼”的游戏，反对党给执政党捣乱让对方一事无成，居然成了比治理本身更重要的事。
在某些人眼里，民主体制的混乱或许正是其美好的地方，但国家如果因此变得无法治理，则绝对得不偿失。美国的政治制度已经成为自身的囚徒，无法通过制定万全的法律使社会变得更加美好。
在联邦、州乃至市的层面，医疗、教育、基础设施等领域的管理层级、法定权责、开支预算都存在许多相互重叠、彼此矛盾之处，导致不透明和混乱现象时有发生，给利益团体、律师、咨询师利用混乱钻空子的空间。
美国当前的情况是，国会不仅拿不出好点子，反而制订了一系列如瑞士奶酪般漏洞百出的法律，它们复杂和怪异程度好比鸭嘴兽。拿奥巴马医改法案来说，它在技术操作层面有巨大困难，医疗包干项目缺少明确规定，许多人将其戏称为“没割干净的包皮”。保险公司不再受到约束，放心大胆地在合同里做文章；本来有志从医的人也对这个行业兴趣索然。
与医改类似，旨在改革金融监管的《多德弗兰克法案》由于规定得过于死板，给美国企业造成过重负担，导致它们在国内急需投资的关头纷纷出走，向监管较松、运营更高效的海外市场进军。
美国国会的透明度问题既降低了民众对政府的信任，又迫使总统只好靠下达行政命令来治理国家，甚至导致地方政府为避免腐败和联邦政治的繁文缛节，不得不长期放权。基建、军事和其他公共服务等需要大规模开支的项目，都离不开国会的批准，因此我们难免担忧，如果立法机构得不到信任，关键性倡议将遭到忽视，进而损害社会整体利益。
美国商业和社会生活效率低下，不熟悉权力机制的人往往会怪罪大众视野以外的“有关部门”。 但其实罪魁祸首是操纵国会的特殊利益团体，它们故意削弱专家治理体制，干扰了井然有序的日常事务。只有专业主义官僚回归并重获独立领导权，才能从政治权术中拯救国家治理。在政治与行政、民主实践和治理行为之间重新划定界限，对恢复美国政府的信誉至关重要。如果美国的政府服务可以重新成为一门职业而不是某种利润丰厚的爱好，民选领导人便可以与职能完整的政府机构紧密合作，确保政策和制度都符合民众需求，真正为民谋利。
美国国会本来可以避免成为一个完全被民粹主义和特殊利益控制的机构。美国国会研究服务处有责任回应特定委员会或国会议员的质询，可以授权它作为立法筹备机构，从而保证辩论限制在理性的范围之内。哪些法案能惠及更多普罗大众，而不是游说组织偏爱的大企业，国会就应该审议并通过这样的法案。
作为立法部门下属机构，政府责任办公室和国会预算办公室能提供质量评估，它们应该为如何支配油气创汇等重要决策提供情境分析，这一工作理应常态化。
然而不幸的是，由于前众议院议长纽特·金里奇对政府怀有偏见，导致国会工作人员被大规模裁员，专业工作人员被经验较少却薪资较高的外包合同工取代。今天的世界正在变得越来越复杂，但美国国会却越来越敷衍了事。
维系政客与民众之间的纽带还有另一种方法，那就是让立法成为一项兼职工作。18世纪末和19世纪初，美国国会议员都是兼职的，不像现在这样常驻在华盛顿。今天，瑞士和新加坡还坚持着这个传统，这两个国家的议员都另有职业，保持他们与现实世界不脱节。他们既不能利用公职非法敛财，也不能承受政绩欠佳对职业生涯和声誉的负面影响。因此他们必须深入基层，直接与群众交流沟通，解释政策的必要性。
目前，美国已经开始开展政务讨论，但基本都停留在民间层面，与实际立法进程没有直接关系。例如，阿斯彭研究所的“万众”项目力求传达不投票选民的观点，而斯坦福大学传播学院教授詹姆斯·菲什金则主导了审议式投票实验，有助于选民在控枪等热点问题上统一意见。 然而这些努力无法直接影响立法程序，只能在社会层面发挥修补作用，无法撼动特殊利益集团。我们是否能在想象中构建一个新时代，一个通过实时审议和直接民意确立政策的民主时代，一个排除国会代议制的时代？
（观察者网杨晗轶译）
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