寒竹：要从“一国”来理解中央和香港的关系，而不是“两制”

【文/观察者网专栏作者 寒竹】

香港回归 20 年的发展与进步世人有目共睹。今天香港在经济自由度、人均收入、法治水平、社会治安、人均寿命等重要方面超越众多欧美国家，名列世界前茅。香港社会能够取得如此巨大的进步，“一国两制”的实施功不可没。香港回归后尽管经历了 1998年的金融风暴和2003年的SARS，但由于“一国两制”的强大优势，由于中央政府的坚定支持， 香港社会成功地战胜挑战，保持了社会的稳定与繁荣。

但是，“一国两制”在香港的实施并非一帆风顺。2003年，香港政府推动 23 条立法失败；2012年，香港政府推行“国民教育”失败；2014 年， 香港发生违法的“佔中行动”；2015年，香港政改在立法会被否决。这一系列事件表明，香港一直存在着某些政治势力对“一国两制”的抵制和干扰。

港陆两地学者在总结“一国两制”实施的情况时，大多是从“一国”和“两制”的关系来看问题。一个比较普遍的说法是，在香港回归后相当一段时间，一些人谈“两制”较多，而谈“一国”较少，以至于有人试图用“两制”来否定“一国”。这个说法主要是把“一国两制”实施过程中出现的问题归结为是否承认和坚持“一国”的问题。这种说法当然有一定根据，香港社会确实存在着割裂“一国”与“两制”、试图以“两制”否定“一国”政治团体和个人。

但这种流行的看法并不全面，因为在香港，否定“一国”，主张“港独”的人数量极少，从未成为社会主流。特区新任行政长官林郑月娥在香港回归20周年前夕谈到，她“相信绝大部分香港市民从来没有觉得‘港独’是一个可以考虑的方案”，这个判断基本符合香港的社会现实。从过去20年的现实看，“一国两制”在香港实行过程中出现的问题，主要是部分人对“一国两制”的错误理解。这种错误理解有的是认知问题，有的则是故意歪曲，制造混乱。在香港回归20周年之际，为了在香港更有效地实施“一国两制”，有必要从理论上澄清一些基本概念和基本理论。

一、一个国家，一种国家结构形式

正如林郑月娥的判断，在香港，真正完全否定“一国”的人是极少的，绝大多数香港市民都承认香港属于中国。但是，要准确理解“一国两制”的基本含义，仅仅泛泛地讲“一国”是不够的，“一国”这个概念必须要有具体的内容来支撑。“一国”并非一个抽象的空壳，所有的国家都有着具体的国家结构形式，中国也不例外。

所以，仅仅承认香港属于中国并不足以准确理解“一国两制”。要准确理解“一国两制”，必须要明确中国的国家结构形式，这直接关系到香港与中央政府的关系。《基本法》中规定的“一国两制”，并不是在抽象谈论香港属于中国，而是具体地说明中国的国家结构形式可以同时容纳社会主义和资本主义两种不同的社会制度，这是“一国两制”的核心内容。

国家结构形式主要是指国家权力的纵向配置及其结构，用通俗的语言说，就是中央与地方关系的宪法框架。由于历史的传承，中国自辛亥革命建立共和以来一直是一个单一制国家，中央政府是国家权力的中心，地方以行政区的形式隶属于中央，地方行政区的权力来自中央的授予。在中国的单一制国家结构形式中，中央与地方只有授权与被授权的关系，从来没有中央与地方分权的关系，中央与香港的关系也不例外。

香港公民党主席梁家杰先生最近在谈到“一国两制”时指责中央政府，说中央现在讲“授权”不等于“分权”，令香港直接变成中央透过特首指挥的地方政权。这种指责是对“一国两制”的误解。根据中国宪法和《基本法》，“一国两制”这个基本方针内在地包含着中国单一制的国家结构形式，规定了中央政府与香港特别行政区是授权与被授权的关系，从来不存在着分权的关系。所谓“一国”，就是指中国的单一制国家结构形式，就是指中央政府对全国所有行政区，包括港澳行政特区的全面管治权，这是理解“一国”这一概念的关键之点。

所以，“一国两制”中的“一国”并不是抽象地讲一个国家，而是具体讲实行单一制国家结构形式的中国。在中华人民共和国的国家结构形式中，中央对全国所有行政区的全面管治权；而各个地方行政区，包括港澳特别行政区，只是中央政府为了有效管治地方社会而授权设立。从国家权力的纵向配置及其结构上看，中国各个地方行政区的权力是中央所授予和委托，各个地方政府本身并不拥有原初权力，更谈不上跟中央分权。

从中国的历史与当今中国的宪法框架看，中国在国家结构形式上从来就是“一国一制”，即一个中国，一个单一制，从来没有“两制”；中国既不是单一制与联邦制并存，也不是二者的混合。香港作为一个特别行政区当然有其特点，但这个特点并不在于它与中央的关系不同于内地行政区与中央的关系，而是在于香港可以在同一个单一制的国家结构形式中实行资本主义的社会制度。就香港在中国国家结构中的法律地位而言，香港与内地所有其它城市在国家框架中的法律定位并无本质区别，都没有自身固有的权力，行政区政府的管治权都是来自中央的授权，因此也都隶属于中央。

香港社会出现上述误解，不排除有的政治势力刻意制造混乱，但是港陆两地理论界对“一国两制”的理论阐述不足也是一个重要原因。由于理论阐释不足，一些人错误地以为香港拥有远比内地高得多的自治权，因此香港与中央的法律关系也就应当是不同于内地行政区与中央的关系。这种错误想象使得一些人即使认同中央对香港的主权，但仍然会以“一国两制”的理由来否定中央对香港的全面管治权，把香港歪曲为拥有固有权力的自治实体。

确实，从香港的自治程度上看，香港享有的自治权已经超过一般联邦制国家的自治权。根据《基本法》，香港依法享有独立的司法权和终审权、货币发行权、海关和出入境管辖权等，世界上许多联邦制国家内部的州都没能拥有这样广泛的自治权。由于香港享受极高的自治权，有些人就想当然认为，香港作为一个特别行政区，除了没有处理国防、外交事务权力之外，就应当是独立于中央政府的管治权之外的。

正是由于这个误解，当中央政府在2014年发布《香港白皮书》时，一些人感到惊愕和抵触。今年5月28日，张德江在纪念《基本法》实施20周年纪念会上的讲话也遭到公民党、民主党的一些人反对。这些人并没有否认香港是中国的一部分，但却认为既然“一国两制”赋予了香港这样高的自治权，中央政府除了国防、外交事务外，就不应该再有对香港的管治权。

产生上述误解的人忽略了，香港作为单一制国家中的一个特别行政区，其享有的自治权力的多寡并不能改变行政区隶属于中央的法律框架。香港享有的自治程度再高，即使超过了联邦制国家的州权很多，但也不能改变香港行政区隶属于中央的法律定位，因为香港拥有的高度自治权并不是香港所固有，而是来自中央授权，这跟联邦制国家的州权在性质上完全不一样。联邦制国家的州权即使小于香港特区的自治权，但其权力为州所固有，这是联邦制国家与单一制的根本区别。二者切不可混淆。

根据《基本法》，中央对香港拥有全面管治权。这个管治权一方面体现为授予香港特区政府高度的自治权，另一方面也体现为直接的管治权，比如中央对特别行政区法律备案审查权、行政长官和主要官员任命权、基本法解释权和修改权、特别行政区政制发展问题决定权、中央政府向行政长官发出指令权以及听取行政长官述职和报告权等。公民党主席梁家杰认为中央政府不应当对香港只讲“授权”而不讲“分权”，这是没有理解《基本法》对“一国两制”的规定，不了解中国单一制的国家结构形式。

这里有一点需要强调指出。单一制的国家结构形式并不是今天中国政府的创造，而是有着悠久的历史传承。中国自秦汉确立中央集权的郡县制后，国家结构形式就基本成型并且传承下来。在中国两千多年的历史中，地方政府从来都是中央政府的派出机构。

1911年辛亥革命后，中华民国以共和的形式承继了两千多年的中央集权制度，全国各行省都隶属于中央政府。1945年中国取得抗战胜利，当时的中华民国政府是从南京派遣陈仪到台湾为省主席，1947年任命曾经的驻美法等国的大使，国民政府立法院副院长魏道明为台湾省的首任省主席，这种自上而下的官员任命制度体现出中国的单一制国家结构形式。

1997年，中国政府从英国人手中收回香港，在本质上跟当年中华民国政府在1945年收回台湾一样，都是中央政府在侵略者割占的地区恢复行使国家主权与治权，这种国家主权与治权的恢复，通常是以中央政府任命行政长官组成新政府来实现的。“港人治港”是指在中央任命港人选出的人作为特区行政长官，而不是说香港的治理可以脱离中央的管治权。

从以上分析可以看出，“一国两制”中的“一国”不是一个抽象的国家，而是实行单一制国家结构形式的中国。谈论 “一国两制”，仅仅抽象地谈“一国”是不够的，这个“一国”的国家结构形式必须做出界定。中国不是联邦制国家，而是有着悠久历史传承的单一制国家。只有明确了中国的单一制国家结构形式，才能准确理解“一国两制”的真实含义，才能理解香港特别行政区对中央政府的隶属关系。

二、两种制度：社会主义与资本主义

“一国两制”中的“两制”究竟所指为何？“制度”这个概念在表述不同的指称对象时有许多不同的含义，在谈“一国两制”时切勿混淆和误用。

制度这个概念，可以是指君主制或封建制、共和制或世袭制、单一制或联邦制，也可以是资本主义制度和社会主义制度。关于在香港实施的“一国两制”，《基本法》讲得很清楚，就是指社会主义制度和资本主义制度，除此别无他意。但遗憾的是，一些人在谈论“两制”的时候不是在谈社会主义制度和资本主义制度，而是在谈香港的自治权，谈香港与中央的关系。在一些人的理解中，“两制”就意味着中国有两种不同的中央与地方关系的法律制度，这是对“一国两制”中“两制”的误读。

如前所述，在《基本法》提出的“一国两制”中，是“一国”这个概念在规定香港与中央的关系，而不是“两制”在规定香港与中央的关系。根据中国宪法，中央与地方的关系只有一种根本制度，这就是单一制，并不存在着所谓的“两制”。《基本法》中讲的“两制”仅指社会主义与资本主义两种社会制度，并不涉及中央与地方的关系。任何把“两制”跟中央与地方关系联系起来的看法都是对“两制”的误解。

中国在香港实行“一国两制”的方针是在二十世纪八十年代初提出来的。1982年6月15日，中国领导人邓小平接见了王宽诚等12位香港人士，正式向外界宣布中方决定解决香港问题。邓小平指出：“1997年必须收回香港主权，这是原则问题，不可讨论的。但对香港仍要继续维持自由港、贸易金融中心不变。…… 使其继续保留资本主义制度。”这次会见后，王宽诚用了“舞照跳、马照跑、股照炒”的形象比喻来说明香港回归后将继续保留资本主义制度和生活方式。

1984年，中英两国政府签署的《中英联合声明》表明“香港的现行社会、经济制度不变；生活方式不变”。1990年4月4日，全国人大三次会议通过的《基本法》第五条更是明确规定：“香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”

从“一国两制”的最初提出和相关的法律文件可以清楚看出，所谓“两制”就是指社会主义与资本主义两种社会制度，而不是说中国要实行两种不同的中央与地方关系的制度。所以，当人们在谈论“两制”在香港回归的20年中是否真正得到了落实，应当是谈资本主义制度是不是在香港得到了很好的保留？资本主义在香港的运转是不是很好？这是评判“两制”是否在香港有效实施的最根本标准。下面是美国传统基金会对全球不同国家和地区资本主义发展的评估报告。

2017年2月15日，美国传统基金会发布了最新的全球《经济自由度指数》报告。报告指出，香港今年的总分为89.8分（0至100分，100分为满分），较去年的报告高1.2分，并且远高于全球平均的60.9分。在报告的12项评估因素当中，香港在其中8项取得90分或以上的佳绩，并在“财政健康”“贸易自由”和“金融自由”方面，获传统基金会在180个经济体当中评选为全球首位。可以这样说，今天的香港是全球最具资本主义精神的社会，香港的社会制度最有利于资本主义的发展。对这个基本事实，即使是对回归后的香港持强烈批评态度的人都难以否定。

但是，如果我们仔细观察香港社会一些人抱怨“两制”没有得到很好的尊重和实施的理由，会发现一个很奇特的现象，这就是几乎所有要求维护香港不同于内地的制度的人，都不是在抱怨资本主义没有在香港得到很好的实施，都不是在呼吁维护香港的资本主义制度，而是在抱怨香港没有与中央分权。

事实很清楚，2003年，一些人抵制香港政府推动 23 条立法； 2012年， 一些人反对香港政府推行“国民教育”；2014 年，香港发生的“佔中行动”；2015年，香港政改在立法会被否决，所有这些政治抗争都不是在维护香港的资本主义制度，而是在要求从中央“分权”。结果，“两制”被歪曲为香港应当实行跟内地不同的国家结构形式制度，这就完全背离了“两制”的原意。

事实上，香港实行跟内地社会制度不一样的资本主义，和中央与香港的关系属于两种不同的法律范畴。资本主义与社会主义是两种不同的社会制度，而中央与地方的法律制度属于国家结构形式。单一制与联邦制是当今世界两种最普遍的国家结构形式，这两种国家结构形式跟实行社会主义还是资本主义的社会制度并无必然联系。一种国家结构形式可以存在于不同社会制度的国家中。比如在单一制的国家结构形式下，既可以是实行社会主义制度的中国，也可以是实行资本主义制度的法国；在联邦制的国家结构下，既可以是实行资本主义的美国，也可以是实行社会主义的前苏联。同样，一种社会制度，也可以在不同国家结构形式的国家中实行，比如资本主义既可以存在于联邦制的美国，也可以存在于单一制的法国。“一国两制”的创新则在于，实行单一制的中国可以同时容纳社会主义和资本主义两种不同的社会制度。

但是，并不是所有的人对香港在单一制国家结构形式的法律地位都有清楚的认识。如前所述，绝大多数的香港市民都是爱国的，但是，并不是所有爱国的人都对香港在国家中的法律地位有清楚的理解。其实，也不只是香港市民，包括内地的一些居民，甚至包括港陆两地的一些官员和学者，也对“一国两制”，对香港与中央的关系存在着不同程度的误解。

其中一个最流行的误解就是没有从“一国”的概念来理解香港对中央的行政隶属关系，而是从“两制”来理解中央与香港的法律关系，把“两制”错误地解读为中央与香港行政区的关系在制度上跟中央与内地行政区的关系有根本不同，这就完全背离了“一国两制”的基本内涵。事实上，在《基本法》提出的“一国两制”中，是“一国”这个概念在规定香港与中央的关系，而不是“两制”在规定香港与中央的关系。根据中国宪法，中央与地方的关系只有一种根本制度，这就是单一制，并不存在着所谓的“两制”。“两制”仅指资本主义与社会主义两种社会制度，除此之外，并无它义。

（图片来源@视觉中国）

三、香港为什么必须实行以特首为核心的行政主导

张德江委员长在2017年5月27日纪念香港特别行政区基本法实施20周年座谈会上的讲话发表后，民主党主席胡志伟批评这个讲话强调的行政主导政治构架，声称香港成功和稳定的基石是三权分立，中央反对香港实行三权分立只会越来越偏离“一国两制”。

胡志伟先生对香港的政治构架与三权分立关系的论述既违背了香港的客观现实，也缺乏理论和法律依据。

胡志伟先生认为香港成功和稳定的基石是三权分立，这个说法其实没有事实依据。香港有过三权分立的政治构架吗？从1842年英国强行割占香港到1997年英国政府把香港交还给中国政府；从1997年香港回归到今天，香港从来就是一个行政主导的社会，从未实行过一天的三权分立。

在香港回归前，香港政治制度是按照英国的《英皇制诰》和《皇室训令》这两个文件建立起来的。在这个制度中，港督大权独揽，处于权力的中心，行政局、立法局都是从属于总督的。在《基本法》中设立的政务司，在港英政府那里不过是港督的首席秘书(Chief Secretary)和首席政策顾问；立法局在港英政府那里不过是隶属于港督的法律质询机构。立法局议员的产生、立法议案的提出、签字、公布生效等都由总督控制，立法局的职能仅是就立法议案进行一般性辩论和质询，它们无立法动议权。彭定康主政香港后虽然对立法局进行了改革，扩大了立法局的权限，但并未改变英国政府统治香港的垂直政治构架，彭定康作为代表英国政府的港督身份，本身就彰显出香港的行政主导政治构架。

1997年香港回归后，新的立法会取代了过去的立法局，香港司法的终审权从英国伦敦收回到香港，香港确实存在着行政、立法和司法的三权，但这三种权力并不是平行，香港社会的行政长官仍然是香港政治的核心枢纽。根据《基本法》，香港特别行政区的政治体制，不是“三权分立”，也不是“立法主导”或“司法主导”，而是以行政长官为核心的行政主导。

所以，把香港的稳定与繁荣归功于三权分立显然不符合香港社会的历史与现实。认为中央央反对香港实行三权分立就会越来越偏离一国两制，更是没有理论和法律依据。

当然，否定了香港的过去与现在都不存在三权分立，那么，三权分立可不可以成为香港未来政治构架的选项呢？答案是否定的，因为在中国的宪法框架中，香港必须要坚持行政主导。

现实地看，行政主导不仅是最有利于香港社会发展的政治构架，更重要的是因为中国的宪法框架，中国的《基本法》决定了香港必须实行行政主导的构架。

根据《基本法》，中央授予了香港高度的自治权，香港地区的自治程度远远超过了当年英国统治下的香港。现在的香港立法会已经成为真正的立法机关，香港司法的终审权也在香港。在香港的行政、立法和司法这三个权力中，唯有行政机构的最高长官和主要官员是由中央最后任命，唯有行政长官具有“中央代表” 的政治身份，即行政长官代表中央在香港地区行使管治权。否定了香港的行政主导的政治构架，实际上就否定了中央在香港的管治权。这是违背中国宪法和《基本法》的。所以，在香港坚持行政主导是坚持“一国两制”的应有之义，是中央对香港管治权的具体体现。

综上所述，在香港回归20周年之际，重新审视“一国两制”在香港的实行过程，可以得出这样的结论：“一国两制”的实施使得香港在全球竞争中保持了巨大的优势。香港社会的经济自由、法制昌明、治安良好、生活富裕证明了“一国两制”在香港的实施是成功的。但是，“一国两制”在香港的实施仍然存在着问题，而这些问题主要是基于部分人对“一国两制”的不当理解。这些不当理解既有认知上的问题，也有刻意歪曲的问题，而这些问题又跟港陆两地的官员与学者对“一国两制”的理论阐释不足有关。正是理论上的阐释不足，给普通民众留下了误读“一国两制”的的空间，给一些政治势力留下了刻意误导社会的空间。展望香港未来，全面、准确、有效地实施“一国两制”，仍是香港稳定繁荣的根本保障。

最后，谨以此文纪念香港回归20周年。

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