黄奇帆：关于建立房地产基础性制度和长效机制的若干思考

【5月26日，全国人大财经委副主任黄奇帆做客复旦大学中国经济研究中心第11期“中国大问题”讲堂，作了“关于建立房地产基础性制度和长效机制的若干思考”的讲座。以下为根据现场录音整理作者修订****的权威版，首发于微信公号复旦大学经济学院。主办方赐稿观察者网发布。外标题为编者所加。】

一、房地产和实体经济存在十大失衡

习近平总书记在去年底中央经济工作会议上明确指出：“当前，我国经济运行面临的突出矛盾和问题，根源是重大结构性失衡，主要表现为实体经济结构性供需失衡、金融和实体经济失衡、房地产和实体经济失衡。”这三大失衡中，房地产和实体经济失衡尤为突出，我认为，主要表现在十个方面：

（一）土地供需失衡

宏观上看，过去几十年，我国平均每年有800万亩耕地转化为城市建设用地，再加上一些计划外征地，实际上每十多年全国就要用掉1亿亩耕地，所以我国耕地从80年代的23亿亩，减少到现在不到20亿亩。

从保证粮食安全的角度看，我国每年人均口粮消费约为150公斤，肉禽蛋奶折合人均饲料粮300公斤左右，按13.7亿人口规模和耕地亩均360公斤粮食单产计算，就需要17亿亩耕地。再加上蔬菜、水果需求，20亿亩耕地就显得捉襟见肘。

我们国家有一个判断，为解决中国13亿多人的吃饭问题，至少需要18亿亩耕地，这是必须守住的底线，是国家安全所在。

为此，为国家战略安全计，我国土地供应应逐步收紧，2015年供地770万亩，2016年700万亩，今年计划供应600万亩。土地供应总量减少了，房地产用地自然会更紧一些。“地少人多”，这是我们国家的国情，城市发展中必须把握国情，加强土地的集约节约利用，提高土地的利用效率，实现土地资源的优化配置。

结构上看，国家每年批准供地中，约有1/3用于农村建设性用地，比如水利基础设施、高速公路等，真正用于城市的只占2/3，这部分又一分为三：55%左右用于各种基础设施和公共设施，30%左右给了工业，实际给房地产开发的建设用地只有15%。这是2/3城市建设用地中的15%，摊到全部建设用地中只占到10%左右，这个比例是不平衡的。

相比欧美国家工业用地一般占城市建设用地的15%，商业和住宅类住房用地一般占25%左右的情况，我们工业用地配置显然占比太高，挤占和压缩了住宅用地。

区域上看，好不容易有15%可作城市住房用地，是不是人多的城市多供应一点，人少的地方就少供应一点？政府有时是逆向调控，对大城市有意控紧一点，流入人口多土地却拿得少，中小城市反而容易得到支持，用地指标会多一点，造成了资源配置在城市间的不平衡。

（二）土地价格失衡

过去这十年，一线城市的房价几乎涨了八倍到十倍，很多时候大家说这是通货膨胀现象。

的确，近十年M2从10多万亿涨到100多万亿，增长了10多倍，房价也差不多涨了10倍，逻辑判断好像房价上涨是由货币膨胀导致的。

然而，为什么同样的通货膨胀，有的商品涨价了，有的商品还掉价了？其实还是与供给需求有关。对于供过于求的商品，哪怕货币泛滥，也可能价格跌掉一半。货币膨胀只是房价上涨的必要条件而非充分条件，只是外部因素而非内部因素。

住房作为附着在土地上的不动产，地价高房价必然会高，地价低房价自然会低，地价是决定房价的根本性因素。如果只有货币市场这个外因存在，地价这个内因不配合，房价想涨也是涨不起来的。

控制房价的关键就是要控制地价。现在，土地升值有点畸形，原因有三方面：

其一，土地拍卖制度本身会不断推高地价。

现行的土地拍卖制度，是上世纪八九十年代，学习香港的土地批租形成的。它的好处是，政府主导下的阳光作业，能够避免腐败和灰色交易，实现公平公正交易。

但拍卖制有个特点，就是价高者得，实际过程就会把地价越拍越高。如果通过行政手段对土地价格进行拍卖封顶，本身又与市场化交易规则相违背。

其二，土地供应不足。在土地供不应求的情况下，拍卖地价自然会越来越高，房价也会越来越高。这是由供不应求的缺口所导致的。

其三，通过旧城改造的拍卖用地成本高也是重要原因。城市拆迁的动迁成本逻辑上会参照这个地区的房产均价来补偿，比如这个地区房价每平方米7000元，拆迁后的土地批租楼面地价一般会按照7000元作为拍卖底价。

这样的土地建成商品房的价格往往会卖到每平方米1.5万元以上。在这个意义上，如果靠旧城改造滚动城市开发，房价肯定会越来越高。总之，拍卖机制，加之新供土地短缺，旧城改造循环，这三个因素相互叠加，地价就会不断上升。

（三）房地产投资失衡

按经济学的经验逻辑，一个城市的固定资产投资中房地产投资每年不应超过25%。

十年前，我在重庆分管城建时就定了这个原则，一些人不理解，实际上这可以从国际上房地产运行的“1/6理论”中找到答案。正常情况下，一个家庭用于租房的支出最好不要超过月收入的1/6，超过了就会影响正常生活。

买房也如此，不能超过职工全部工作年限收入的1/6，按每个人一生工作40年左右时间算，“6—7年家庭年收入买一套房”是合理的。对一个城市而言，GDP不能全部拿来投资造房，否则就无法持续健康发展。

正常情况下，每年固定资产投资不应超过GDP的60%。如果GDP有1万亿，固定资产投资达到1.3万亿甚至1.5万亿，一年两年可以，长远就会不可持续。

固定资产投资不超过GDP的60%，再按“房地产投资不超过固定资产投资的25%”，也符合“房地产投资不超过GDP1/6”这一基本逻辑。这就是我在重庆工作期间，一再强调“房地产投资不要超过固定资产投资1/4”的理论出发点，实践证明也是合理的。

目前看，全国32个省会城市和直辖市中，房地产投资连续多年占GDP60%以上的有5个，占40%以上的有16个，显然偏高。

总之，投资占GDP比重太大，就会不可持续。有些城市因为房子造得很多，基础设施、实体经济、工商产业没跟进，又会出现“空城”“鬼城”。

现在，一些地方固定资产投资绑架了国民经济发展，成为稳增长的“杀手锏”，大家都这么抓，比重越抓越高，失衡就会越来越重。

（四）房地产融资比例失衡

2011年，全国人民币贷款余额54.8万亿，其中房地产贷款余额10.7万亿，占比不到20%。这一比例逐年走高，2016年全国106万亿的贷款余额中，房地产贷款余额26.9万亿，占比超过25%。也就是说**，房地产占用了全部金融资金量的25%，而房地产贡献的GDP只有7%左右。**

而且，去年全国贷款增量的45%来自房地产，一些国有大型银行甚至70%-80%的增量是房地产。从这个意义上讲，房地产绑架了太多的金融资源，导致众多金融“活水”没有进入到实体经济，就是“脱实就虚”的具体表现。

房地产占用了全部金融资金量的25%，而房地产贡献的GDP只有7%左右。

（五）房地产税费占地方财力比重过高

这些年，中央加地方的全部财政收入中，房地产税费差不多占了35%，咋一看来，这一比例感觉还不高。但考虑到房地产税费属地方税、地方费，和中央财力无关系，把房地产税费与地方财力相比较，则显得比重太高。

全国10万亿地方税中，有40%也就是4万亿是与房地产关联的，再加上土地出让金3.7万亿，全部13万亿左右的地方财政预算收入中就有近8万亿与房地产有关。

政府的活动太依赖房地产，地方政府财力离了房地产是会断粮的，这也是失衡的。

（六）房屋销售租赁比失衡

在欧美国家，所有的商业性房屋，销售和租赁大体各占50%。

租赁有两类，一类是开发商开发后自持物业出租，一类是小业主和老百姓购买后出租。比如新加坡，70%-80%的居民租住在政府持有的公租房中。改革开放前，我国大部分居民也是住在政府、集体或者企业的公房体系中，产权归公家，住户只有承租使用权。

近十年，我国开发的房产90%以上是作为商品房、产权房进行买卖的，真正作为租用的不到10%。这样的市场结构是畸形的。

当前，中国房屋租赁市场有四个不足：

第一，租赁者作为弱势群体，缺乏讨价还价的能力，业主可以随心所欲随意调整租金。

第二，业主可以随时收回房屋，让租赁者朝不保夕、居无定所，稳定性不够。

第三，租房者因为没有产权，无法享有与房产紧密捆绑的教育、医疗、户籍等公共服务，不能实现与城市居民同等国民待遇。

比如，租房者小孩不能就近入学，只有买了房子，哪怕只有几平方米的一个小阁楼才算学区房。户籍也是买房入住几年才能办理，租房是根本不算的。

第四，有恒产才有恒心，由于我们制度上、工作上、习惯上有这些问题，老百姓产生了一种思想意识，就是把租房作为一种短暂的、过度的、临时性的办法。我现在租房子，那是我没办法，只要有一天我稍有能耐，立刻就会买商品房、产权房。

房屋租赁市场发育不足，也是一种失衡。

（七）房价收入比失衡

刚才讲，“6-7年家庭收入买套房”是合理的“1/6理论”逻辑。现实情况却远非如此。

从均价看，一线城市北京、上海、广州、深圳、杭州等城市，房价收入比往往已到40年左右。这个比例在世界已经处于很高的水平了。考虑房价与居民收入比，必须高收入对高房价，低收入对低房价，均价对均价。

有人说，纽约房子比上海还贵，伦敦海德公园的房价也比上海高，但伦敦城市居民的人均收入要高出上海几倍。就均价而言，伦敦房价收入比还是在10年以内。

**我们高得离谱！一线城市房价收入比高到40左右，20多个二线城市都在25年左右。**当然，也有一些小县城在5-6年左右，有的地方“空城”“鬼城”房子卖不掉的也有。

大家经常说房价高，主要是一二线城市或者三线中的一些活跃城市，由于各种原因使得房价收入比高了以后产生了不均衡。

（八）房地产内部结构失衡

一线二线城市由于土地的供不应求，形成房产开发量的供不应求，其房屋库存去化周期只有三四个月，而且还是在限卖限购的背景下，一旦放开，就会无房可供。

而有些城市的库存去化周期长达十几、二十个月，甚至三、四年都卖不掉，这就是一种不均衡，一种资源错配。

供不应求的城市应多供点土地，多造点房子；供过于求的地方，不应该再批地。这样，才能把错配的资源调控回来。

房地产开发是供给端的概念，不能等到市场需求失衡了才从需求端下猛药调控，一定要从供给端发力，政府和企业有比较明确预测信息来进行供给。

比如，几百万人的大城市，人均住宅面积大致在40平方米，三口之家差不多就90—120平方米。如果一个城市只有一百万人，造4000万平方米就足够了。

如果现在已有2000万平方米，每年再开发1000万平方米，五年后就变成七八千万平方米，人均就有70—80平方米，肯定会过剩。

因此，规划时就要以人均40平方米作为底数，最多上下浮动10%—15%，不能由着房地产开发商蛮干。政府也绝不能短视，只图短期GDP，否则就会弄一堆烂尾楼、空城，最终经济熄火上不去。

再比如，一个城市该造多少写字楼呢？实际上，一般中等城市每2万元GDP造1平方米就够了，再多必过剩。

对大城市而言，每平方米写字楼成本高一些，其资源利用率也会高一些，大体按每平方米4万元GDP来规划。另外，商场的面积也应该基于商业零售额，差不多可按每年每平方米2万元销售值计算。

如果每平方米商业零售只有1万元，那么批量零售的收入，扣除人工、水电、房租等各种费用，一定会是赔本的买卖。因此，一定要强化城市规划的理念，不能胡乱造房，要算好投入产出。

现在，一些城市的开发商无论是在城市中心地带还是在边缘地带，大量兴建写字楼。一搞大卖场就是50万平方米的综合体，一搞就是5个、10个，地方政府由着性子就批，都是空城鬼城的代表、乱开发的代表、好大喜功的代表，是一种不吸取教训的失衡现象。

（九）房地产市场秩序失衡

有的开发商买来土地后，在利益驱使下，将原来规划为写字楼的改为住宅，原来规划为工业的改为商业，原定容积率1:2结果变成了1：3、1:4，等等。这种现象屡见不鲜。

这些行为最后都会被政府罚款，但罚不抵收，不管是开发商勾结政府官员干，还是开发商自己偷偷摸摸干，最后往往又法不责众，乱象屡禁不止。

有的开发商在销售房屋的时候，卖不掉就把房子切碎卖；或者搞售后返租，实际上是高息揽储，但老百姓觉得划算，很容易上当，一旦坏账，老百姓就找政府，最后变成社会的不稳定因素。

有的开发商在融资的时候，向银行借、向信托借，借高利贷，发债券，再到后来就把手伸向理财资金、小贷公司，在公司内部向员工乱集资，在社会上骗老百姓的钱，种种乱象层出不穷。

还有一些开发商，本应在获批土地后两年内启动、五年内完成开发的，但他们把地一直囤着，十年下来地价倒涨了十倍，什么活不干，坐享其成，转手就赚十倍。这些方面，亟需加强管理。

（十）政府房地产调控失衡

总体上，经济下行的时候，一些地方政府希望刺激房地产，就往东调；当房地产泡沫积聚的时候，政府又想稳住或者压一下，就往西调。如此一来，忽东忽西，最后只能是南辕北辙。

再有，一些地方政府习惯于采取行政性的、短期的、碎片化的措施，缺少稳定性的、长周期的、法治化的措施，也缺乏经济逻辑、经济杠杆的措施。

很多时候仅在需求侧调一调、控一控、紧一紧、缩一缩，较少在供给端上进行有效的结构性调控，这是我们在调控方面的缺陷。如果相关政策经常上上下下、变来变去，就无法形成稳定的市场预期，势必对老百姓的生活习惯、价值观念、家庭稳定带来影响，也会对金融市场和实体经济造成破坏。

以上房地产存在的十个方面失衡，会带来很多不良后果：

一是房产成本高了以后，会恶化实体经济投资环境，使实体经济脱实向虚。

二是搞企业的看到搞房地产那么轻松，卖几套房比一年的利润还多，资金就不再往实体投，都转向房地产，最后各行各业大家一起投房产、炒房产，加速泡沫积聚。

三是实体企业的职工因为房价过高，买不起房子，也会逼得实体经济搬离高房价地区。

长期来讲，房地产价格按GDP的增长率、按城市居民收入的实际增长率同步增长是符合经济规律的，但泡沫性的高房价对实体经济和国民经济的负面影响和伤害是显而易见的，必须引起高度重视并认真加以解决。

二、建立房地产调控五大长效机制

那么，应该用什么样的措施来实现房地产的系统平衡呢？

去年底，习近平总书记在中央工作会上明确要求：“坚持‘房子是用来住的，不是用来炒的’的定位。”“综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，抑制房地产泡沫。”

这一重要指示，是我们做好房地产调控和房地产管理体系改革的总遵循。我们必须围绕房地产的功能定位，厘清主要矛盾，搭建四梁八柱，配套政策措施，才能实现房地产市场长期平稳健康发展。结合对习近平总书记关于房地产调控重要讲话精神的理解，我认为当前有五项基础性制度尤为重要。

长效机制之一：土地

第一，控制土地供应总量。一个城市的土地供应总量一般可按每人100平方米来控制，这应该成为一个法制化原则。100万城市人口就供应100平方公里。爬行钉住，后发制人。

什么意思？你这个城市有本事，把人口集聚到500万，如果以前只给了你350万平方公里，今后若干年内每年就逐步增加土地供应，补上这个缺口。

不能根据长官意志，计划未来有城市人口500万，现在才200万，就要500平方公里，结果今后十年里真的给了你300平方公里，你300万人没来，或只来了100万人，甚至原来的200万人还走了一些人，这个土地的错配，谁负责？

土地要爬行钉住，而不是说要你去臆想调控，长官意志。这是因为，规划意图能否落地变成现实的因素，不仅仅是土地问题，还涉及产业集聚能力、基础设施配套能力、投融资匹配能力等因素。在这些因素中，土地是殿后的因素，而不应成为招商引资盲目扩张的领头羊。

总之，土地供应总量应当爬行钉住人口增加，而不是违反经济规律去逆向调控。在这个意义上，土地指标不应该各城市平均分配，而是要看谁的人口多，增长快。

原则上，应按照产业跟着功能走，人口跟着产业走，土地跟着人口和产业走，形成一个比较完整的土地调控逻辑链条。这个原则言简意赅，最笨的方法可能最有效。如果把规则弄得复杂，小城市讲小理由，大城市讲大理由，弄到最后就会糊里糊涂的。

第二，控制用地结构比例。人均100平方米的城市建设用地，该怎么分配呢？不能都拿来搞基础设施、公共设施，也不能都拿来搞商业住宅。

大体上，应该有55平方米用于交通、市政、绿地等基础设施和学校、医院、文化等公共设施，这是城市环境塑造的基本需要。对工业用地，应该控制在20平方米以内，一平方公里要做到100亿产值。

这方面，要向上海学习，早在90年代开发浦东时，金桥工业区规划10平方公里，当时就要求每平方公里产出至少100亿，事实上金桥工业区到2000年产出就达1500亿了。

现在一些城市，工业用地投入产出比太低，每平方公里甚至只有20-30亿工业产出，浪费太严重，一定要抠门一点，提高刚性约束，把过去太慷慨的工业用地倒逼下来。

这样，就会有25平方米用于房地产开发，比过去增加供地10平方米，其中20平方米用于建商品住宅，5平方米用来搞商业开发。

够不够呢？如果1000万人的城市，1000平方公里建设用地，就可以搞50平方公里商业设施用地。200平方公里的住宅用地，相当于2亿平方米，如果容积率平均1:2，就是4亿平方米，1000万人口的城市，人均40平方米住房应当是平衡的。

因此，要改变以往为了GDP大手大脚招商搞工业，工业用地占比太高的问题，把城市用地20%用于住宅开发、5%用于商业开发，这个比例作为法制性的用途规则确定下来。

第三，控制拍卖土地价格。大体上，楼面地价不要超过当期房价的三分之一。如果一地块周边当期房价1万元/平方米，地价拍到3300元/平方米就要适可而止，否则就会人为推高房价。

“限价限价”，绝不是长官意志，自己随意限一个地价，两万限一下，三万限一下，到底限多少呢？政府不在土地上去推高房价，地价跟着房价慢慢走。当土地的供应是比较充分的、合理的、有效的时候，如果地价高了，就把政府的储备地多卖几块出来平衡一下。

还有一种情况，旧城改造，拆迁成本很高，但政府不能为了不亏本而拍高地价，应该在城郊结合部的出让土地收入中，拿出一部分来平衡，以此覆盖旧城改造成本。题内损失题外补，政府看起来是吃了点小亏，但整个投资环境好了，工商经济发展了，实体经济和房地产之间平衡了，最终这个城市会长期健康发展。

长效机制之二：金融

第一，坚决守住开发商自有资金拿地这条底线。任何开发商拿地的钱必须是自有资金，这个规定早已有之。

一般地，开发商搞房地产，资本金和社会融资比例大体上应该1:3。现在，全国房地产平均融通量多少？保守估计1：9，有的开发商可能达1：50。

1：9是怎么来的呢？拿地的钱三七开，如果一块地10亿，自己出3亿，另外7亿从金融机构借来，然后把这块地抵押给银行至少贷款六七亿，造好房子后预售又把按揭贷款拿过来。这个过程中，如果这块地三年后涨到20亿，开发商就可以拿到15亿的抵押贷款。最终，整个开发流程中的融资就可以加杠杆到1：9。

“地王”不断出现的背后，不仅是土地短缺、拍卖机制的问题，还和无限透支金融有关，比的是开发商的资金融通能力。所以，只要做到一切买地的钱通通不许借债，有了这道防火墙，现在M2中大量的资金就不能进入到房地产了。

一切参加土地拍卖的开发商，第一要核查的是他的资金血统，只要是借来的，就不能参与拍卖活动。这么一来，土地的恶性竞争，“地王”现象就一定会消灭掉一大半。

第二，坚决防止开发商多账户借款。开发商在开发过程中发债券、银行贷款，算比较规范的，但有时候又是私募基金，私募基金好像是股权，但形股实债，有时候还把理财资金、高利贷弄来。

当一个开发商如果有30%的资本金是清晰的，70%的贷款基本上是银行、信托、债券市场来的，那还过得去。如果一个开发商涉及几十上百家金融机构的债务，各种高利贷、中利贷占到全部融资的50%以上，这时就对不起了，不是政府管头管脚管到你肠胃里来，而是你的账户一目了然就是危机状态。

对这种开发商的开发运行必须提高警惕，看有没有高息揽储，有没有“一女二嫁”卖房子等违规行为。

第三，认真管好住房按揭贷款。

对房地产信贷市场调控最直接、最有效的办法是，合理设定首付与按揭之间的杠杆比。如果这一比例过高，比如零首付，会造成房地产泡沫，引发系统性金融风险；过低，比如零按揭，会使得老百姓买房困难，宏观上也会导致楼市低迷，制约房地产市场发展。

因此，要根据不同需求层次和房价走势，实施差别化按揭制度：比如首套房二八开、三七开，二套房五五开或四六开，三套房必须全款购买，这个比例必须把握好。

做到这一点，就涉及老百姓贷款情况和收入核定问题。美国的银行数量倍于我们，大体有3000多家，但美国并不是每个商业银行都搞按揭贷款，其中房利美、房地美、联邦住房贷款银行、国民抵押贷款协会等五大房贷金融机构占到全部住房贷款的70%以上，这样老百姓按揭贷款情况一目了然。

在我国，任何银行都可以搞按揭贷款，一个客户可以在重庆工商银行按揭买房，又跑到上海建设银行按揭，还可以到海南招商银行按揭，只要短期还得了账，三个银行都会把他当成优质客户，而不会主动到其他银行核查贷款情况。

银行给信贷员下任务、定奖惩，也是唯客户数量，比如某个信贷员去年积存了300个按揭客户，今年增加一个奖200元、到期还了款，客户总量少一个则罚300元。

总体看，我们的银行对老百姓按揭贷款的管理是比较粗放的。收入证明上，美国、欧洲是查税单或工资单，这个不能造假，以此来核定你的按揭贷款额度。我们国家是单位出具收入证明，往往出现企业做顺水人情开假证明，更有甚者，银行直接以假图章帮助客户造假。

这方面，还需要加强基础性制度建设，否则就难以管住。

长效机制之三：税收

第一，形成高端有遏制、中端有鼓励、低端有保障的差别化税率体系。

高端有遏制，就是对别墅这样的高档住宅，要实行有差别的税收政策，如果普通商品房的税率1%，那么别墅就要考虑收5%，如果三五年卖掉，交易税可以再升到8%。香港就是不断递增印花税税率，加到没人敢炒房。

中端有鼓励，就是让一般老百姓买得起自住房，比如首套房按揭贷款的钱可以抵扣个人所得税。今后税制改革应采取按揭贷款自住普通商品房抵扣所得税这类政策。这是全球通行的房产税政策。

低端有保障，就是不仅不收税，政府还帮助建好公租房，用低价格保障老百姓住有所居。

第二，适时征收房地产税或物业税。这样做有四大好处：一是健全税制。在欧美国家，直接税往往占总税收的40%。中国普遍是间接税，缺少直接税，物业税（即当前正在讨论的房地产税，观察者网注）是持有环节的直接税，这符合国际经验。

二是有效遏制投机性炒房的重要手段之一。以1%税率来计算房产税，一套200万的房子即使十年翻番到400万，账面上是赚了200万，但升值过程中的房产税，加上买卖过程缴纳的契税、增值税等，再考虑资金的终值系数，投机炒房的动机会大大降低。

三是由于持有环节成本提高，有助于优化资源配置，繁荣房屋租赁市场。

四是对全社会住房观念、房地产理念和房屋领域的意识形态都会带来巨大调整。总体上，房产税应包括五个要点：

（1）对各种房子存量、增量一网打尽，增量存量一起收。

（2）根据房屋升值额度计税，如果1%的税率，价值一百万的房屋就征收1万元，升值到五百万税额就涨到5万元。

（3）越高档的房屋持有成本越高，税率也要相对提高。

（4）低端的、中端的房屋要有抵扣项，使得全社会70%-80%的中低端房屋的交税压力不大。

（5）房产税实施后，已批租土地70年到期后可不再二次缴纳土地出让金，实现制度的有序接替。这五条是房产税应考虑的基本原则。

第三，研究征收土地增值税。十八届三中全会提出，允许农村集体建设性用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。落实这一改革措施，相关的税收政策需跟进。

比如，一亩农村集体建设性用地拍出500万，怎么实现的呢？这不仅是征地成本决定的，还与配套的社会资源和投入紧密有关。国有土地出让收入，扣除征地动迁成本后，是拿去修地铁、学校等公共基础设施的。农村集体建设性同地拍出后，全部归农民和集体经济组织，显然是不合理的。

另外，对于不同区位的地块，由于使用目的的不同，有的搞金融商贸设施，有的搞学校文化设施，他们的价格是不一样的，一个拍出500万/亩，一个拍出50万/亩，对两个地方的农民和集体经济组织，也是不公平的。

在欧美国家和我国台湾地区，都要征收土地增值税，扣除成本后，增值50%以内收40%的税，增值50%—100%收50%的税，增值100%以上收60%的税。

现在，我国土地增值税政策还没出台，导致税收上缺少房地产土地资源类的税种。

长效机制之四：租赁市场

我国住房的租赁体系，可以分为公租房和商品租赁房两大类。

第一，完善政府公租房体系。习近平总书记曾就加快推进我国住房保障和供应体系建设强调指出，到2020年，以公租房为主体的保障性住房覆盖面要达到20%左右。

落实好这个要求，不仅可以充分彰显房地产的公共产品属性，让城市困难家庭基本住房需求有了保障。而且，如果我们能把公租房配置好，必然会带动开发商和各类业主的商品租赁房体系的发展，整个住房供给系统就会比较平衡。

这几年，全国各地都造了一批公租房。总的说，公租房建设应把握好五个要点：

（1）总量上，大体按照覆盖20%的城市人口，人均20平方米来配套，一百万人口的城市建400万平方米就够了。

（2）服务对象包括进城农民工、新生代大中专毕业生和城市住房困难户，这些对象特征明显，核定容易。

（3）同步配套医院、学校、派出所、居委会等公共服务设施和机构，一步到位。

（4）集聚区布局合理，公租房与商品房大体形成1：3搭配，学校、医院等公共设施共享，不能把公租房变成贫民窟。

（5）合理收取物业费，一般定价为同地段商品房的50%-60%，租金占低收入家庭年收入的1/6左右。比如，一套50平方米公租房，租金15元/平方米，月租金需750元，一般城市较低收入的群体，一对夫妻月收入有5000多元，就不会有太大的租房压力。

对于政府而言，公租房是不动产，商品房价格上涨，公租房租金也会上涨，建设成本是能够平衡好的。

通常，公租房60%左右建设成本是贷款，租金可以把贷款利息平衡掉。像新加坡那样，五年以上的公租房，租户还可以买过去，变成共有产权房。

如果这个共有产权房要出售，只能按照市场价格售卖给保障房管理部门，政府再出租给新的保障对象。如此循环往复，就能够持之以恒地做下去。

第二，培育商品房租赁市场。对于开发商持有房屋出租，重要的不是开发商不愿意持有，而是开发商主要依靠融资的开发模式，决定了他做不了持有房子的出租者。

试想，1：9的融资，有些甚至是半高利贷，房子造好后，利息滚上去，开发商就必须尽快把房子卖掉，以回笼资金偿还贷款。从这个角度讲，开发商并不是不想持有房产搞租赁，而是受制于1：9的融资结构不得不放弃。

中国商品房租赁太少，很大原因和开发商资本结构有关。从这个意义上讲，政府首先应让开发商进入1：3的融资结构，提高开发商的准入门槛，让有资本金实力的开发商参与土地批租，不仅有利于遏制炒地现象，还有助于商品房租赁市场的发展。

此外，对搞长期商品房租赁的开发商，要形成一套激励政策，包括承租人可以使用住房公积金付租，交易税、契税、个人所得税抵扣率更高，等等。

对老百姓二套房出租，也应该有鼓励政策。同时，从法律上保证租房居民与产权房居民在教育、医疗、户籍等方面享有同等国民待遇，等等。

只有建立起系统化的制度体系，我国房屋租赁市场才可能有大的发展。

长效机制之五：地票制度

我国人口多，人均耕地不足世界水平的一半。在这种背景下，我们要做好两件事：一方面，要十分珍惜国家给的土地指标，加强土地节约集约利用。与此同时，要探索建立农民进城后退出农村宅基地和建设用地的新机制。

在过去一两百年大规模城市化进程中，全世界的一个普遍现象是，各个国家和地区耕地不但没减少反而有所增加。这是为什么呢？原因在于在农村，由于居住分散，人均建设用地250-300平方米；在城市，比较集约和节约，人均用地100平方米左右。

一个农民进城，理论上讲，可以节约100多平方米的建设用地，若把它复垦，耕地必然增加。但中国农民由于“两头占地”，农村的宅基地和建设用地没退出，城市又为其匹配了建设用地，所以全国耕地总量不断减少。

怎么解决这个问题呢？地票设计要遵循三个原则：一是要体现农村土地是集体的公有制性质；二是农民是农村改革的主体，要保护好他们的利益；三是农村土地要严格实行用途管制，城乡之间地票的交易对象是建设用地，不涉及任何耕地。

按照这三条原则，经中央批准，重庆开展了地票交易探索。所谓地票，就是指将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地，复垦为耕地而产生的建设用地指标。它作为土交所交易的主要标的物，具有与国家下达的年度新增建设用地计划指标、占补平衡指标相同的功能，可在重庆市域内凭票将符合土地利用总体规划、城乡总体规划的农用地，按照法定程序征转为国有建设用地。

地票的形成和使用，有四个基本环节：一是复垦，二是验收，三是交易，四是使用。通过这个过程，农民进城了，农村闲置的宅基地和建设性用地变成耕地，被开发的城郊结合部的耕地面积小于农村复垦的耕地面积，最后全国耕地总面积就增加了。

一方面，地票制度具有反哺“三农”的鲜明特色。主要体现在：第一，落实了最严格的耕地保护制度。地票制度将用地模式由“先占后补”变为“先补后占”，避免了过去占多补少甚至只占不补的现象。

而且，经过几千年农耕文明，我国可垦土地已经基本开发完了，耕地后备资源匮乏，为了完成占补平衡指标，有的地方开垦25度以上的坡地林地，还有的甚至把弯弯的河道拉直，把湾滩变粮田，不仅破坏生态，所得耕地质量也令人担忧，几年后又不得不退耕还林。“地票”就解决了耕地复垦的后备资源不足问题。

由于农村闲置的住宅、废弃的学校、乡镇企业等所处的地方大多地势平坦、水源充足，复垦后既无破坏生态之忧，也能保证补充耕地的质量。

第二，打破了土地资源配置的空间局限。地票作为一种虚拟的标准化交易品，具有虚拟性、票据性，也有很强的辐射性，通过土交所实现交易，可以让身处千里之外偏远地区的农民享受到大城市近郊的级差地租。

第三，赋予农民更多财产权利。增加农民收入，关键是提高农民财产性收入。重庆每亩地票均价20万元左右，扣除2万多元的复垦成本，净收益大体18万元。这笔钱按15%：85%的比例分配给集体经济组织和农户，每亩地农民能拿到15万元左右，是一笔很大的财产性收入。

同时，地票作为有价证券，可用作融资质押物，为农房贷款的资产抵押评估提供现实参照系，从而解决农民信用不足的问题。

第四，支持了新农村建设。危旧房改造、易地扶贫搬迁历来是新农村建设的难题，主要的原因就是农民手里缺钱。

实践中，重庆把农村闲置宅基地复垦与农村危旧房改造、地质灾害避险搬迁、高山生态扶贫搬迁等工作有机结合、共同推进，达到了“一票”带“三房”的效果。

第五，推动了农业转移人口融入城市。通过土地复垦和地票交易，农民工进城有了“安家费”，相应的养老、住房、医疗、子女教育及家具购置等问题，都能很好地解决，无疑可以让转户居民更好地融入城市。

另一方面，地票制度可对城市房地产调控特别是土地供应发挥重要作用。

刚才讲到，近几年，国家逐步控制新增建设用地计划指标，在建设用地配置使用上又主要供给基础设施、公共服务设施和工矿仓储用地，房地产用地供给不足。

地票制度可以相当程度上解决这一难题，因为地票制度形成的土地指标，是市场化指标，可以等效于国家用地指标，专门提供给开发商用于房地产开发时的征地需求，从而弥补房地产开发用地不足的矛盾。

拿重庆来讲，近几年，国家下达重庆的建设用地指标在16—17万亩。实际使用中，重庆优先保证基础设施和民生项目用地，合理保障工矿仓储用地，能够用于房地产的土地极其有限，也只有10%近2万亩左右。

不过，由于有了地票制度，每年可市场化供地2万多亩，很好地补充了住房建设所需用地。重庆包括万州、涪陵在内的二三十个中小城市实力相对较弱，城市开发的过程都是用国家下达的新增建设用地指标，主城区作为近千万人口的特大城市，每年2万多亩房地产开发批租指标，基本上全部来自地票交易。

这就相当于重庆房地产开发的土地指标多了一倍，土地供应量增加了一倍，房地产调控能力就大大增强。

重庆的这项探索，目前已被纳入国家《深化农村改革综合性实施方案》予以推广。

以上这五个方面的制度化安排，按照中央的要求，把四梁八柱搭建好，形成供给侧结构性改革的长效机制，以后再逐步形成法律法规。我国应该有《房地产税法》，应该有《住房法》，应该有《房屋租赁法》，将一些基础性制度和长效机制固化下来。

我相信，只要按照中央要求，各有关方面靶向施策、精准发力，打好调控组合拳，中国房地产市场一定会实现持续健康发展，人们群众获得感幸福感一定会越来越强。

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