苏奎：奥巴马医保没废成，特朗普却拿下了个人隐私保护

【文/ 观察者网专栏作者 苏奎】

特朗普就任总统100天时，各方都在清点其得失、功过，不过在互联网时代，其影响甚众的互联网政策反倒少有讨论。事实上，在特朗普执政的头100天，虽没有废成万众瞩目的奥巴马医保法（后来在5月4日才废成），减税只走了万里长征的第一步，墨西哥边境墙也还没有着落，但奥巴马的互联网个人隐私保护却已经被特朗普成功拿下，电信巨头们取得了重大胜利，个人隐私保护遭到了严重的挫折。

共和党党政齐心废掉个人隐私保护

4月3日，特朗普总统在白宫签署了34号两院联合决议（S.J.Res.34），决议在签署后成法，从而正式取消了奥巴马时代的联邦通讯委员会（FCC）在去年10月份通过的《保护宽带及其他电信服务客户隐私管理规定》。

3月24日，在共和党内部无法取得一致的情况下，特朗普被迫叫停了废除奥巴马医保法的努力。但取消奥巴马时代的个人隐私保护规定，共和党却是党政齐心，颇为顺利。医保，如此巨大的看得见的利益毕竟使议员们踌躇，而个人信息和隐私，这些看不见的利益输送就没有“怎么应付选民”的心理障碍。

3月7日，由共和党参议员弗莱克（Flake. Jeff）领衔，24名其他共和党参议员联署，依据《国会审查法》启动了废除个人隐私保护规定的法定议程。

3月23日、28日，参众两院先后投票通过了决议。参议院完全以党派投票，只有2名共和党人没有投票（50:48），民主党人全部反对。众议院则除了6名未投票共和党议员和15名投了反对票的共和党议员（215:205），其余支持票均来自于共和党。相比废除奥巴马医保，显然共和党相当团结，充分利用了在两院的多数党地位成功废除了互联网个人隐私保护。

更糟糕的是，废除以后，FCC以后不能再就互联网个人隐私保护制定规定，只能由国会立法。

共和党参议员弗莱克的废除提议，图片来源：作者截图

事实上，在参议院提案前，共和党控制下的联邦通讯委员会（FCC）已经在3月1日紧急投票决定暂停实施奥巴马时代通过的互联网个人隐私保护规定，同样是2名共和党委员投了支持票，1名民主党委员投下了反对票。而该规定原本3月2日才开始部分实施。

当然，特朗普削弱个人隐私保护并不止此。1月25日，特朗普发布总统令，将来访的外国人排除法律隐私保护的范围。

奥巴马午夜规定留下隐患

令人唏嘘的是，共和党废除奥巴马的个人信息隐私保护规定所运用的法律武器——《国会审查法》，正是民主党政府在克林顿时期（1996年）所为。依据该法，国会两院可以联合决议的方式对前任总统末期行政部门通过的行政规章予以废除，且联合决议不受阻扰议事（filibuster）规则的约束，也就是说只要简单多数就可通过，但决议须在收到行政部门提交的规章后60个国会会期日内做出。

在特朗普之前，只有小布什总统在2001年利用过一次，而特朗普就任以后，截止4月中旬，已经13次使用这个武器，互联网个人隐私保护规定很不幸地也是其中之一。

FCC制定的个人隐私保护规定正是《国会审查法》要干涉的所谓的“午夜规定”（Midnight Regulation，指在总统任期末期通过的行政规定）。奥巴马时期，民主党控制的FCC在2015年2月投票通过了网络中立监管原则，并将宽带运营服务定义为具有公共服务性质的电信服务（此前划为信息服务），从而正式将宽带运营服务有关的个人隐私的监管从联邦贸易委员会（FTC）纳入旗下。

电信行业对此极为不满，但2016年6月联邦华盛顿上述法庭驳回了AT&T等电信企业的诉求，支持FCC对宽带服务的定性。2016年9月联邦第九巡回法庭在涉及有关AT&T与联邦贸易委员会的一宗案件中裁决，FTC对宽带运营服务没有管辖权，实际上又进一步承认了宽带运营服务属于电信服务，FCC对于宽带运营服务的消费者隐私保护具有监管责任。

2016年3月，FCC发布其有关保护互联网个人隐私的提议，经过几个月的讨论修改，10月，FCC正式颁布了互联网个人隐私保护规定，但迟至12月2日才报给了国会。这就为持有完全相反意见的新政府利用国会审查留下了足够的操作时间。

上网干什么，电信公司最清楚

在移动互联网时代，每个人都是网络的节点，每个人几乎无时无刻不在网中，人在网中，网随人动。网络已经深刻改变了人类的生产与生活方式，最大程度地释放了人类的潜力。然而，对于那些觊觎个人信息的网络公司，电脑、手机、pad等这些终端就是传感器，每个人在网络中的一举一动都可以被记录下来，这些信息足以将一个人完整地刻画出来，在互联网空间里，每一个人都是裸奔。

每个人上网都是通过所谓的ISP(互联网接入服务商)连接上互联网，无论是通过固定的台式电脑，还是通过移动终端（手机等），都不能绕开提供宽带运营服务的电信运营公司。如果说微信、淘宝、百度、Google、Facebook等这些互联网最常用的应用(服务)掌握了我们大部分人大部分上网信息，那宽带运营商、移动电信公司等这些控制上网通路的电信运营公司就几乎掌握了我们全部的上网信息。

在我们使用搜索服务（如百度、Google等），或社交平台（如微信、Facebook等）时，这些互联网超级应用在为用户提供免费服务时，也收集了用户的信息，并利用这些所谓的大数据赚取巨额利润，可用户至少在心理上还好受点——天下没有免费的午餐，这些互联网巨头在用服务交换信息，服务的代价就是用户适当让渡了个人的信息。

更重要的是，对于用户而言，互联网上的信息服务商（如Google、微信、Facebook等）的可选择性要大于宽带服务，而且更换搜索服务没有成本，如用户可以随时将搜索服务从Google更换到微软（Bing），但更换宽带运营服务则并不简单，服务合同、预存费用、已投入硬件等都可能是约束。

而更糟糕的是，即便对于美国这样一个电信市场化程度很高的国家，宽带服务的竞争并不充分，甚至在很多地区仍然是垄断的，用户没有选择。根据美国联邦通讯委员会（FCC）2016年1月发布的《互联网接入服务报告》的数据，美国只有38%的人有两个以上的ISP提供服务，在乡村地区更低至13%。显然，对于大部分的美国家庭，宽带运营服务商并不是一个自由选择。

然而，电信宽带运营商却是在收取了用户不菲的上网费的同时，又在收集用户的信息，甚至在用户毫不知情的情况下，用户信息已经被更多的广告公司掌握。正是基于电信宽带运营商特殊的市场地位和信息优势，FCC才理直气壮地制定其针对宽带服务的互联网个人隐私保护规定。

FCC与FTC

联邦通讯委员会（FCC）与联邦贸易委员会（FTC）都不是联邦政府的内阁部门，而是由国会通过专门法律而成立跨党派的独立机构，两个部门都是由两党各派2名委员，总统再认命一位本党委员担任机构主席，委员实行任期制，如FTC的委员任期为7年。

FTC负责反垄断、促进市场竞争和消费者保护等，其中个人信息保护就属于消费者保护的范畴，也一直由FTC负责制定有关管理规定及执法。FCC则仅仅负责无线电、通讯行业等行业监管，涉及电信行业的个人信息保护自然属于FCC的职能。个人隐私保护如果只是监管部门的不同，倒不是什么问题，但问题是两个部门有完全不同的监管思路。

FCC面对的是具有基础性与公共性特征的通讯行业， FCC制定的标准通常会明显高于FTC所监管的其他互联网企业的做法，如Facebook、Google等。简单来说，FTC的思路是由企业自律为主，主要从消费者欺诈的角度，确保企业“说到做到、言行一致”，虽也发布了个人隐私保护的原则和最佳实践，并鼓励企业采用，但毕竟与FCC制定强制性办法的做法不可同日而语。

显然，没有人喜欢被强制，企业自然是对FTC的做法大唱赞歌，美国国内的保守派也因此鼓吹个人隐私保护，应该由FTC来管。

事实上，这次被废除的个人隐私保护规定核心条款并不多，与FTC监管的其他企业相比，最关键的有两个方面，其一是个人敏感信息范围的扩大，如包括了网页浏览历史、手机APP使用信息等；其二是对于敏感信息的商业化使用，FCC要求必须先由用户主动勾选才能使用，而FTC则是互联网企业默认用户同意使用，除非用户主动取消勾选以确认不同意使用。

魔鬼在细节里，尽管都是需要获取用户的同意，但这个细小的差别，却可能导致企业能使用的个人信息有巨大的差别，当然这也意味着巨大的利益的差别。

共和党并没有多少论述驳斥奥巴马政府制定的互联网个人隐私保护过度，其公开的理由则是多头管理造成的混乱和不公平，使得部分互联网企业（如Facebook、Google等）获得了不公平的竞争优势，直白地说，就是互联网企业可以买卖个人隐私赚钱，电信企业也应该可以，否则就是不公平。这也正是特朗普、国会的共和党议员们及FCC的新任主席——帕伊支持废除互联网个人信息保护的主要逻辑。

正如前面所分析，电信企业掌握了更多的个人信息，且面临的市场的竞争性也不相同，区别对待自有其道理。如果说奥巴马政府的互联网个人隐私保护确实造成了不公平，那么正确的解决思路也该是以“人民的名义”尽快推动国会立法，授权FTC也采用同样更高标准的保护，而不是假借“公平的名义”推翻更高标准的保护。

华盛顿的政治污泥不好抽

在取消了FCC对宽带服务的个人隐私保护后，而FTC又没有管辖权，也就是说，未来一段时间，将出现监管空白，电信行业可以放心地买卖用户的隐私数据。

如此荒唐的逻辑，倒不是国会与白宫糊涂，实际是电信行业庞大的利益所驱动。

据分析，在美国广告市场上，数字广告在2016年已经超过了传统的电视广告，高达720亿美元，2020年甚至将超出电视广告45%。 而在数字广告市场，Google 、Facebook是绝对的霸主，市场份额分别达32%和22%。宽带运营企业掌握了大量个人信息，自然也想挤进去多分一杯羹。

美国传统电视广告收入与数字广告发展趋势对比，图片来源：eMarketer.com

“抽干华盛顿的政治污泥”（drain the swamp），是特朗普最响亮的竞选口号之一，但特朗普执政后，虽然签发了总统令禁止白宫工作人员利用旋转门为利益集团从事游说，然而华盛顿的游说活动并没有减少。

虽然2017年一季度登记的公关公司游说人数同比减少10.3%至9175人，但游说费用却增加了，逆转了2012年以来的下降趋势，高达8.4亿美元！也有观点认为，实际上，未登记的游说人员增加了，有估计认为华盛顿的实际游说人员高达3.5万人。

2010－2017年一季度报告游说人变化趋势，图片来源：作者截图

电信行业一季度的公关费用也超过2000万美元，聘请的登记游说人员为455人，其中经过旋转门而来的就达347人。帕伊，这位FCC的新主席此前就是电信公司Verizon的顾问。

2010－2017年一季度游说花费变化趋势，图片来源：作者截图

据统计，这次投票支持废除个人隐私保护规定的215名共和党议员们平均获得过电信行业13.8万美元的捐款，而投反对票的15名共和党议员平均只有7.7万美元。参议员们获得的利益更大，50名支持废除的共和党参议员平均获得过电信行业的捐款高达36.9万美元。

看来，华盛顿的政治污泥并不好抽，特朗普也不是民粹主义，他只是打着民粹主义的旗帜。

论功行赏，阿吉特·帕伊，这位印度裔FCC代理主席，3月7日，终于被特朗普正式提名为FCC主席。帕伊也从此开始了其对民主党时期有关开放互联网和网络中立等互联网治理思路的全面反攻倒算，4月26日，他发布了其全面摧毁开放互联网（open internet）的最新计划，不过是以“自由的名义”——恢复互联网自由。

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