黄博宁：澳大利亚也派人来一带一路峰会，但级别“不敢”比美国高

【文/观察者网专栏作者 黄博宁】

5月14日至15日，中国主办的“一带一路”峰会在北京举行，29个国家的领导人出席。美日朝韩都在最后一刻，派出了高级代表团。而在亚太地区，美国政治上最紧密的盟友、与中国有紧密经贸联系的澳大利亚，在美国突然反水之后，也只是派了级别较低的贸易部长乔博参会。可见，美澳军事同盟关系依旧高过中澳经贸关系。“一带一路”的进程中，澳大利亚不想掉队，但也不想和北京走得太近，让美国猜忌。

澳大利亚贸易部长乔博

中国对澳“北部大开发”受挫

基础设施互联互通是“一带一路”的重要组成部分。2014年11月，中国国家主席习近平在对澳大利亚进行国事访问期间提出，中方愿意应澳方邀请积极参与澳大利亚“北部大开发”计划。2015年6月，澳大利亚政府正式公布“北部大开发”计划，拟在未来20年内将北部地区打造成推动澳大利亚经济增长的重要区域。

习近平访问澳洲

“北部大开发”针对澳大利亚北领地、昆士兰和西澳大利亚州的北部地区，占全澳面积的40%，人口仅100万。澳大利亚一直希望改变这里经济结构单一的局限，效果却不理想。而中国正在蓬勃增长的中产阶级对澳大利亚农牧产品需求旺盛，双方存在巨大的合作空间。

2015年10月，岚桥集团（Land Bridge）通过竞标以5.06亿澳元获得北部地区达尔文港99年的租赁权。然而澳大利亚这一举动，事先没有与美国充分沟通。美国在达尔文港有驻军，与关岛和迪戈加西亚的两处军事基地一道，对亚太地区形成三点式战略威慑。美国前副国务卿阿米蒂奇认为，允许中国公司进驻，损害美国在该地区的政策，也威胁澳大利亚与美国的关系。

在此之后，中企在澳投资频频受挫。2015年11月，中国汇智公司发起要约，希望收购基德曼公司。该公司旗下拥有面积10.1万平方公里，相当于浙江省大小的牧场。澳大利亚政府以基德曼公司旗下的安娜溪养牛场（Anna Creek）靠近乌美拉（Woomera）沙漠武器实验场为由，拒绝了中国公司的收购。半年之后，大康牧业再次试图收购基德曼公司，并在要约中剔除了安娜溪养牛场的部分，但再次被澳财政部以“不符合澳大利亚经济利益”为由驳回。

电力投资方面，中国企业也遇到障碍。2015年11月，以澳洲海斯丁斯基金管理（Hastings Funds Management）为首的财团击败中国国家电网，拿下澳大利亚新南威尔士州电网运营商TransGrid的招标项目。澳官方以价格因素归咎中国国家电网的失利，惟业内人士指出，澳洲当地对中国投资的不安以及美国的态度才是潜在原因。

2016年8月，澳大利亚最大的电网Ausgrid就其50.4%的股权开始竞标，中国国家电网卷土重来。由于涉及战略能源与公共事业，最终澳洲财长莫里森（Scott Morrison）撤回了交易，理由是交易有关国家安全、关系到交易结构和有关资产的性质。

在“北部大开发”提出之前，中国企业就对投资澳大利亚矿产业抱有浓厚兴趣。2009年2月，力拓和中铝达成战略合作协议，中铝向力拓注资195亿美元，换取18%的持股。计划在澳大利亚外商投资审查委员会延长审查、附加条件之后胎死腹中。

这一时期，众多中国公司对矿业进行收购和开发。根据商务部的统计，2007年中国对澳投资45.7%进入采矿业，至2010年这一比例上升至72.3%。不幸的是，超过八成的投资以失败告终。例如2006年，中信集团投资西澳大利亚两家有十亿吨磁铁矿资源的矿山企业。受到生产流程长、配套设施多、磁铁矿含量低、矿石硬度较大、技术难度高等因素影响，投资水涨船高，直到2013年年底才首次将铁精矿粉装船出口，比原计划晚了4年，且超支了80亿美元。

受挫直接导致中企投资的降温。根据毕马威会计师事务所和悉尼大学发布的《中国企业在澳投资报告》，2016年中企在矿业进行了8项投资交易，仅占投资额的5%，比上一年下降35%。

中国的诚意难以打动澳大利亚

1972年，澳大利亚与中国建立外交关系，45年来两国关系迅速发展，建立了全面战略伙伴关系。2015年，两国签署自贸协议，现在中国是澳大利亚第一大贸易伙伴，2016年澳大利亚27%的出口走向中国，中国对澳贸易逆差高达2218.4亿元。

然而从现实情形看，中国的钱，澳大利亚很愿意挣；但投资建厂，澳大利亚有点害怕。农牧业是澳大利亚的主要经济支柱。2008年以后，中国企业大批进入，看着100多年来赖以为生的农业、畜牧业、矿产被中国人占领，当地人难以接受。维护本地劳工利益的澳大利亚保守势力抬头，中企走出去步履艰难。

在中方对“一带一路”五个维度的定义中，中澳在人文相通、货币流通、贸易畅通方面有长足的进展，更深层级的政策沟通和设施联通就有所欠缺。这与中澳两国定位是“全面战略伙伴关系”，实则仅“经贸伙伴关系”发展充分，其他方面进展有限的情况如出一辙。

中方一直认为，两国互补性强，不论在“一带一路”的框架下，还是在中澳关系的格局中，都还有其他文章可以做。双方在联合反恐、共同打击跨国犯罪、教育医疗、社会专业服务等方面，存在巨大发展潜力。不过则受制于语言、文化、法律、国家安全、意识形态等原因，澳大利亚的反应难以令中方满意。

今年3月，国务院总理李克强访问澳大利亚。在李克强访澳之前，澳洲已经拒绝了中国对接堪培拉50亿澳元国家基础设施基金与“一带一路战略”的计划。总体上看，李克强在澳大利亚的访问成功顺利，双方取得了涉及经贸、创新、农业、知识产权、安全执法、旅游、教育等领域的一系列政府和商业合作成果。不过，澳大利亚拒绝批准《中澳引渡协议》，澳方拒绝正式签署“一带一路”合作协议，仅由中国建筑工程总公司与澳大利亚BBIG达成西澳基础设施一揽子建设项目合作备忘录。

本次“一带一路”峰会，澳大利亚派贸易部长乔博出席。乔博强调参与“一带一路”是基于澳大利亚的国家利益，澳大利亚的“北部大开发”与“一带一路”有互补之处，但是分开的项目。他还表示，现阶段不正式签署“一带一路”合作协议，不会对澳大利亚有影响，相反受到中澳自贸协定中最惠国条款约定，如果其他国家与中国签订了好的协议，澳大利亚自动受惠。

就参与“一带一路”，澳大利亚本地的媒体和学者认为，这是一个全球性的工程，对澳大利亚商界是机遇，但澳洲不需要盯着中国本土，应该着眼在中国进行投资的第三世界国家。“一带一路”对澳洲没有直接影响，希望业界根据自己的需求，确保机会来的时候已经做好准备。

特朗普转向，澳洲跟着转？

二战以后，澳大利亚与美国保持了紧密的政治军事同盟关系，追随其参加朝鲜、伊拉克、叙利亚等历次战争，以换取美国对澳大利亚安全的承诺和保护。进入21世纪，澳大利亚面临的国际形势发生了重要变化。经济上对中国的依赖不断增加，使得澳大利亚非常焦虑。处理安全和经济上的结构性失衡，是澳大利亚必须面对的课题。

政商间的不一致也反映在对“一带一路”的态度上。澳大利亚商界普遍嗅出了“一带一路”蕴含的机遇，希望加入其中。而主流智库以及官方的表态就非常慎重，说得多做得少。进退两难之间，澳大利亚高层领导人不出席在北京举行的“一带一路”峰会，是可以预料的。

美中之间怎么走，一直是困扰澳大利亚的话题。地处亚太又自认西方的澳大利亚，比东南亚国家更纠结。一方观点认为，中美应该相互协调，美国在西太平洋让渡一部分权力给中国，中美共同在亚太地区发挥领导作用。作为中等强国的澳大利亚，可以效仿欧洲引入大国协调机制，联合印尼、新加坡、泰国等地区有影响力的国家，帮助中美达到新一轮的权力平衡。另一方认为，共同价值观是虚的，澳大利亚最终会倒向中国。

特朗普当选，加速了澳大利亚的讨论。特朗普提倡美国优先、退出TPP、战略收缩，希望有限度的把手收回来，先顾美国。年初，特朗普甚至“挂了”澳大利亚总理特恩布尔的电话，澳大利亚为此深感不安。

无论中国的分量如何增加，在澳大利亚的心中，美国仍旧是第一位。用刚刚离任的国防部秘书长理查德森的话说，澳大利亚和中美都是朋友，但只和美国是盟友。5月初，特恩布尔访问美国，希望得到特朗普对美澳关系的再确认。经过一番折腾，既定任务虽然完成，美澳关系已经发生了微妙的变化。

特朗普与来访的澳大利亚总理特恩布尔会面

澳大利亚在寻求更独立的空间。所谓澳大利亚人优先，不单针对中国，也指要对美国保持一定的距离。澳大利亚有相当一部分声音认为，如果未来中美在南中国海发生冲突，或因朝核、台湾问题直接对抗，澳大利亚不应该卷入其中，因为这不符合澳大利亚的国家利益。尽管若真有这样一天，澳大利亚敢不敢向美国说不，我们不敢有过高期望。

澳大利亚的犹豫，中国看得很清楚。今年2月，外交部长王毅访澳，明确表示不要求澳洲作出选择，中国与澳大利亚发展全面的关系，并不以撬动美澳同盟作为目的。澳大利亚和美国尽管结盟，同时可以继续和中国开展全面战略合作。这是中国面对澳大利亚的困扰所给出的全新思路，值得相关各国的注意。

中国思考的同时，美国也在调整。从美国“一带一路”峰会代表团团长波廷格的讲话看，美国是有备而来，不但瞄准了商机，还做好了长期参与的打算。这反映商人出身的特朗普，已经突破了前任奥巴马的心理障碍，不再只从政治和战略角度看待“一带一路”，开始趋于务实，只看结果对自身是否有利。美国的参与有巨大的象征意义，有助于澳大利亚对“一带一路”进行重新定位。

本次“一带一路”峰会中，新加坡、泰国派出了部长级官员，美日韩都派出了更高的代表。澳大利亚在调整思路上不及日本。现在美国都转向了，中国也不要求澳大利亚选边。对中国市场有深层次依赖，还有巨大潜能可以释放的澳大利亚，还犹豫什么呢？

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