林毅夫、孟加：有关非洲的陈词滥调 为何被现实频频打脸？（上）-林毅夫、塞莱斯廷•孟加
【非洲为什么没有在华盛顿共识推动之下发展起来？很多人会喋喋不休说出诸多原因：匮乏的物质资本、恶劣的商业环境和糟糕的治理、不足的人力资本和薄弱的吸纳能力、低下的生产率、不良的文化习惯(懒惰)等等。
然而，林毅夫和孟加，两位来自发展中国家的经济学家却认为，这些陈词滥调，与历史和实践证据却是相悖的。
他们二人的新书《战胜命运——跨越贫困陷阱，创造经济奇迹》第一章《陈词滥调的言语暴行》中，从糟糕的基础设施建设、不足的人力资本以及低下的生产率三个小节，分别证实华盛顿共识关于非洲发展的改革方案是误导；他们认为，这些问题和差距并不是发展中国家启动经济增长进程的障碍；幸好，在财政和行政资源有限的情况下，有的国家没有盲从华盛顿共识开出的、那个长长的被认定为经济增长发生条件的改革清单。
《陈词滥调的言语暴行》将分为上中下三篇发布，本文为上篇，由北大出版社授权观察者网独家发布。】
【文/观察者网专栏作者 林毅夫、孟加】
在非洲的一些城市，交通警察利用职务之便搞一些腐败的营生是人尽皆知的。
他们会经常叫停正在行驶的车辆，想出各种理由向驾驶者勒索现金。这些流氓警察的目的并不是抓住违反交通法规的捣蛋驾驶者，而是设法从每一个被他们叫停的驾驶者身上榨取钱财。
今年2月，津巴布韦逮捕了一位流氓交警，发现他偷盗2000美元并且拥有两本假罚单簿
他们随意将驾驶者叫停在路边，在核验清楚他们没有什么政治背景，也不是来自上层主管部门之后，便会寻摸出其违反的条例套用在驾驶者身上——如果驾驶者不愿意给他们现金的话。
他们通常是从查看驾驶者的车辆登记和保险开始，如果这些文件齐全，他们会勃然变色，然后要检查驾驶许可证，如果驾驶者仍能提供无误，他们更是会毫不掩饰对这些“不合作”驾驶者的不满。
因为如果是这样的话，他们就必须找到其他的理由来证明自己开出的罚单和引用的条例是有合理缘由的。把其他不变的违规事项(车辆设备不齐或不当、安全带未系或不合规、儿童安全设施不符合要求等)一条条地都过了一遍后，下一个合乎逻辑的要求是……看看车里是否备有医药箱。的确，在许多国家行驶在路上的机动车被要求配备一个医药箱。
但是，又有谁会知道法律规定中要求它里面必须放些什么呢?于是，这就成为流氓警察向驾驶者开出交通罚单的借口。
不过，也有些勇敢的驾驶者，他们拒绝服从这样的敲诈勒索，总是在车里预备好医药箱，随时做好与警察遭遇的准备。可想而知，那些流氓警察是不会善待他们的。面对这样的驾驶者，他们会采用一个“核选择”，这最后的一招儿就是问一个对方无法回答的问题:“你能证明当我把你叫停时，你是以适当的速度行驶吗?”再加上一个讥讽的微笑:“我们阻止你，是因为你开得太快了!”
到此为止，一个十分清晰的信息已经昭然若揭：如果遭遇这种坏运气，惩罚是必不可免的。再下面就是看驾驶者是否选择让这场游戏继续进行下去——向这一荒唐的指控认罪并且支付这笔索贿，或者证明自己是遵守律规的并坚持勇敢的抵抗。
如果驾驶者拒不认罚并试图推翻交通违规之定罪，警察将会收走他的车辆登记证，并答应说会安排法院听证审理，听证会应该是在一个地方法官或大法官面前举行。自然，没有人愿意冒险将车辆登记证这么重要的文件撒手给一个流氓警察。
因此，理性的(比较保险的，坦率地说也不太贵的)选择是接受对他的任何交通违规指控，然后与警察进行交易——赎金往往是几美金——以避免被进一步地骚扰。
经济发展领域的话语往往会让人联想到这种不对等的协商。当被问及为什么只有极少数的国家能够在20世纪80年代“华盛顿共识”实行以来表现不错时，许多专家的反应往往如同非洲街头的流氓警察——
他们列举了千变万化的原因，陈述了无可反驳的事实。为了捍卫自己的认知议程，他们进行了长篇大论的解说，而政策制定者们又无法与其争辩，结果就只能是履行各种强加给他们的建议——就像那些在非洲街头无助的驾驶者们一样。
当然，得到答案，仍是大多数发展经济学家和专家学者虽历经困难却仍然真诚探索的动力，如果将这样的探索等同于坏警察的不道德和非法行为也是不恰当的。但是，证明一个预判和执行先验决定所采用的基本战术是相似的，往往是基于错误的诊断和依靠虚夸的诡辩。
这就是为什么低收入国家的许多政策制定者经常承认，他们总是感受到来自那些具有强大影响力的发展领域专家的压力，因为他们的观点很有分量，可以决定一个小的经济体能否得到外部的资助。
在许多这样的国家，“华盛顿共识”的政策仍然是政策分析的主要知识框架和所有改革方案的论证依据(Monga and Lin， 2015; Mkandawire， 2014; Mkandawire and Soludo， 1999; Mkandawire and Olukoshi， 1995)。而针对低增长、低就业以及顽固的贫困状况的根源这类问题给出的一系列答案，都只是为了体现和验证一个预先决定的事实。
在试图对发展问题做出其他解释却总是徒劳无功之后，政府官员们发现自己的处境和非洲的驾驶者是一样的，那就是主张不同意见和采取其他策略的机会成本太高，迎合当时的主流观点和遵循传统思维则成了理性的选择——接受那些几乎不可能得到预期增长结果的政策。
本章探讨了一些政策问题，这些问题往往作为经济表现不佳和发展不利的原因呈现出来。这里也明确指出了那些最为普遍公认的原因:匮乏的物质资本、恶劣的商业环境和糟糕的治理、不足的人力资本和薄弱的吸纳能力、低下的生产率、不良的文化习惯(懒惰)，同时解释了这些原因为什么与历史和实践证据相悖。
基础设施:是障碍，也是随手可牵的“替罪羊”
对于如何使发展中国家的经济表现得到改善，很多经济学家会给出一个最为常见的政策前提，即基础设施的数量和质量。至少自亚当•斯密以来，经济学家们就认定交通基础设施的建设对推动经济发展和消除贫困发挥着重要的作用。
最开始是在Aschauer (1989)、Sanchez-Robles (1998)和Canning (1999)的论文中，研究人员提供了令人信服的理论和实证分析，对于基础设施所起的作用予以肯定。
尽管关于具体在什么样的条件下基础设施才能发挥作用的实证观点还远没有定论，但是，广为接受的共识是在适当的条件下，基础设施的发展可以促进增长和平等——这两者都有助于减少贫困。
基础设施服务可以直接提高全要素生产率(TFP)，因为它们也是一种生产投入要素，而且对企业的生产率具有直接的影响。间接地说，基础设施服务可以降低交易成本和其他成本，从而使人们可以更有效地利用现有的生产性投入。
此外，基础设施服务“会影响投资调整成本、个人资本的耐久性以及卫生和教育服务的需求和供给。如果运输、电力或电信服务不存在或不可靠，企业将会面临额外费用的可能(例如，购买发电机组)，也会给采用新技术造成障碍。好的运输条件会增加劳动力市场的有效规模”(Dethier，2015)。
传统智慧有一个共识，所有经济体都严重依赖于各种基础设施和投资去改善现有条件和经济表现，从而使劳动力和货物更高效、更安全地到达当地、国内和国际市场。一个国家如果追求着繁荣，向往着能为它的人民提供一个良好的生活水平，就需要具备有效的运输、卫生、能源和通信系统。
南非Guateng，政府投资当地的公路建设。
良好的公路、铁路、港口和机场是必不可少的，这是为了农业、工业、矿业、旅游业等重点行业的可持续增长——对发展中经济体来说这些尤为重要。良好的交通基础设施还能让更多的人享受到健康和教育等重要的社会服务。
可以说，在大多数国家，如果没有一个运作良好的交通运输系统，经济活动将会陷于停顿。
无论对长期还是短期的经济发展，交通运输基础设施都会带来可观的经济收益。用于建造、维护或扩张道路和铁路网络的投资可以有效地增强经济效率，提高生产率，加快经济活动的增长。
这些投资也是建筑行业和原材料生产行业的就业支撑，就职于这些行业的员工生活支出的增加对整个经济体会产生积极的连锁反应。短期效应可能因经济的不同阶段而有所差异。
在一个经济周期的顶峰期，当经济运行达到或接近全部潜能的极致时，基础设施项目的就业收益可能会因为这些工人从其他生产性活动中转移出来而被抵消掉一部分，公共资金的投资也会“挤出”一些私人投资(EOP，2011)。
但是，在就业不足和失业率仍然很高的状况下，世界各地经济的运行一般会显著低于其完全就业潜能。在产能过剩的情况下增加建筑材料的支出以及新雇工人的个人消费，几乎不太可能分流其他用途的货物或材料。
事实上，如果大量资源闲置，将它们用于基础设施投资的机会成本就会大大减少。因此，在全球经济仍然有大量未充分利用的资源，包括超过2亿的求职人员的情况下，做出这样的投资是有高价值的。
然而，许多发展中国家的基础设施仍不完善，这限制了它们的增长和在全球经济中的贸易能力。亚洲的基础设施建设资金仍有巨大的缺口。(1)
拉丁美洲和加勒比地区的情况也不是很好。Calderon and Serven(2011)对这一地区基础设施的有效存在、品质、可使用性与其他地区的基准指标进行了比较，重点关注电信、电力、地面交通、水和卫生设施。
总的来说，他们发现的证据表明，相对于其他工业化和发展中地区的“基础设施差距”在20世纪八九十年代被拉开了，他们对这一地区基础设施差距的量化增长成本也进行了估计。
与其他地区相比，非洲国家的基础设施面临更加艰巨的挑战。
非洲国家的基础设施，尤其是能源和交通基础设施存量较小，而且，它们的信息和通信技术的潜力也没有得到充分的利用。匮乏的基础设施导致大多数非洲国家商业的交易成本增加。
根据非洲开发银行的研究结果估测，基础设施的不足至少使非洲的年增长减缓了2%。相反，如果有充足的基础设施，非洲的企业可以实现高达40%的生产率增长。
农业部门的情况更是令人担忧，Juma(2012)指出：“非洲大陆无法养活自己，不能激发农村创业，探其究竟，很大一部分原因在于其薄弱的基础设施(交通、能源、水利灌溉和电信)。大多数的非洲农村人口并没有生活在全年道路通达的地区，于是，他们也就没有能力参与任何有意义的创业活动。
平均而言，在中等收入的非洲国家，约有60%的农村人口居住在距离四季可通达道路两公里以内的位置。例如在肯尼亚，大约只有32%的农村人口能达到这一标准，在安哥拉为31%，马拉维为26%，坦桑尼亚为24%，马里为18%，而埃塞俄比亚则低至10.5%。”
遗憾的是，太多的专家从这些诊断中得出错误的结论。能够正确地识别问题并不一定代表对它的意义和启示具有正确的理解。我们常常需要谨慎地理解阿尔伯特•爱因斯坦的话:“如果我有一个小时来解决一个问题，我会用五十五分钟思考问题，然后用五分钟思考答案。”
尽管基础设施差距问题必须得到解决，但是很多发展专家做出的假设是不正确的，他们认为差距必然阻碍发展中国家开启经济持续增长的进程。
基础设施落后的确是经济表现的主要约束因素，但这并不是经济转型不可逾越的障碍，尤其是在今天全球化经济的条件下:去中心化的全球价值链、与日俱增的自由贸易、灵活的资金流动和技术工人的迁移。经济发展和基础设施建设可以并行发展，相助互济。
在人类历史上没有一个国家是在拥有良好的基础设施之后才开启它的经济发展进程——18世纪末的英国绝对不是，19世纪初的美国当然也不是，而在20世纪末只有一个非常小的高速公路网络的中国，自然就更不是这种情况了。
的确，非洲地区的基础设施差距成为经济增长和社会福利的主要瓶颈，但是，如果说只有填补这一差距之后经济才有可能成功发展，这个观点显然是不正确的——事实上，在非洲大陆，即使人均GDP达到10万美元，这个差距也会一直存在。基础设施的开发和维护是一个需要政策制定者持续关注的问题，即使是高收入国家也需要不断进行产业更新和技术升级。(2)
此外，许多专家和政策制定者倾向于采取通用的、昂贵的、不切实际的解决方案，因为他们认为基础设施的差距是经济表现不佳的元凶，只有这个问题得以解决，持续增长才有可能发生。
在2010—2020年间，亚洲国家整体基础设施的投资需求估计为8万亿美元，即每年 7 300 亿美元，其中的68%是新增产能的投入，32%用于维护和更换现有的基础设施(ADB/ADBI，2009; The Global Competitiveness Report，2011—2012)，这些数字的确惊人。
在接下来的十年中，印度的基础设施需求估计为1万到2万亿美元。非洲国家的基础设施缺口估计达每年930亿美元(Andres et al.， 2013)。
而在南非——大家公认的非洲大陆上最发达的国家，其基础设施的需求仍然很大，仅此一个国家，2012年政府公示的数据是三年970亿美元的耗资计划，用以改善道路、港口和运输网络条件，以提升煤和其他矿物的可得性，这项投入超出了埃塞俄比亚、坦桑尼亚和莫桑比克三国年GDP的总和。
世行预计，非洲每年的基础设施建设需求接近1000亿美元。蓝色为总需求，红色为估计的公共投入支出，绿色为估计的私人投资支出。
“华盛顿共识”的拥护者认为经济增长是一个线性的和目的论的过程，在经济增长动态过程启动之前，所有的基础设施障碍都需要排除，他们普遍推荐的政策改革，是要将基础设施行业大规模私有化，并向其投入更多的公共和私人资金(Foster and Briceño-Garmendia， 2010)。
这样的建议涉及诸多漫无目的的政策和非常广泛的改革方案，往往由于政治上的原因而难以实现，所产生的结果也可能会抑或可能不会是积极的。
在发展中国家普遍存在的基础设施政策的瑕疵，折射出了“华盛顿共识”框架所规划的改革方案是不切实际和令人沮丧的。在财政和行政资源有限的情况下，没有一个国家愿意严格地执行那个长长的被认定为经济增长发生条件的改革清单。每项改革可能会有其独特的意义，也可能不会有。
如果不划分优先级，这几十个甚至数百个政策处方在政治上是不可行的，也并不能直击那些约束潜在竞争性行业的真正痛处。这就是为什么成功的发展中国家通常对这些所谓的处方并不盲从。此外，世界银行发布的《营商环境报告》排名中存在的莫名其妙的前后矛盾，也说明了其提议的改革方案是令人质疑的。
全球经济发展表现顶尖的一些国家，其营商便利度的评估在过去的20年中始终排名很低:巴西排名第132位，越南第98位，中国第91位，落后于哈萨克斯坦、阿塞拜疆、突尼斯、白俄罗斯和瓦努阿图等明星经济体(DoingBusiness， 2013)。
表1.1列出了在过去的20年里增长最快的30个经济体，证据表明，那些用流行指标衡量的营商环境质量似乎都不重要，因为除了新加坡和马来西亚，其余经济体的营商指标评分居然都相当差!
一个更务实的做法是政府将有限的资源和执行能力用于打造“模范园区岛”，或精心挑选拥有良好的基础设施和商业环境的地区(即使是在整体的基础设施和商业环境不善的国家)，充分挖掘和利用经济体的潜在比较优势，促进有竞争力产业的兴起。
注释：
(1)在2005—2007年间，援助机构提供的用于基础设施的年度支出是80亿美元，在2008—2011年间，此项支出仅增长到110亿美元(Wignaraja，2013)。
(2)美国土木工程师协会发布了一个美国基础设施年度报告卡，对美国2013年的评级为 D+，并预估在2020年之前，美国改善基础设施的投资需要3.6万亿美元。投资者调查的结果一向显示，德国是一个在基础设施的质量方面排名领先的国家，然而，德国也面临着巨大的挑战。
2013年，由麦肯锡公司进行的一项研究估计，它需要投入690亿美元的资金，用于公路建设，才能满足未来几年的预期需求。一个由德国政府任命的委员会最近一致认为，在未来的15年里，德国需要每年花费97亿美元——大约比现有花费多出70%——才能使现存的基础设施恢复正常的标准(Daley，2013)。
(3)参见本书第七章。
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