桂华：土地制度改革为何需坚持宪法秩序

【文/观察者网专栏作者 桂华】

住房是当下中国最大的民生问题之一，保障“居有所居”是基本人权，也保持社会公平和提升城市活力的基础。中国有960万平方公里的国土，中国不缺土地，如果让不合理的土地制度憋死中国发展的大好机遇，则太不应该。推进土地制度改革，应当保持清醒。在这个意义上，才能理解中央反复强调的土地制度改革底线。

一

近年来，我国土地制度改革一直朝着土地财产化的方向推进。《物权法》颁布后，主张改革的人获得新的“法律”武器，要求按照物权原则修改土地制度的声音不绝于耳。保护农民的财产权，是一句彰显政治正确的口号。但是在实践中，让土地顺利进入财产制度体系，却是一个需要深入研究的重大理论问题。

目前，国家已经启动《土地管理法》和《土地承包法》修订工作。对这两部与土地相关法律的实施修订，都绕不开《物权法》。在缺乏一部关于土地的基本法的情况下，《物权法》似乎扮演“土地法”替代角色。尽管《物权法》在保障民事财产权方面具有较高地位，但土地制度并非单一民法物权法所能涵盖。《物权法》却非关于土地的基本法，中国土地的基本原则在《宪法》已经明确规定，按照物权理念推进的土地制度改革必须保持在宪法原则限度内。

二

关于土地，威廉·配第说过，“劳动是财富之父，土地是财富之母”。一方面，土地属于生产要素，土地资源配置影响经济社会生活；另一方面，土地与劳动结合产生财富，土地参与生产过程，更重要的是，土地占有状态决定财富的社会分配。土地制度包括两方面基本追求，一是提高土地资源配置效率，二是促进社会财富公平合理分配。

我国《宪法》前言指明，“中华人民共和国成立以后，我国社会逐步实现了由新民主主义到社会主义的过渡。生产资料私有制的社会主义改造已经完成，人剥削人的制度已经消灭，社会主义制度已经确立。”土地属于最基本的生产资料，取消土地私有制，是我国过渡到社会主义的基本标志。《宪法》第6条规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”社会主义基本制度落实到土地上是，取消土地的私人所有制，从而消灭基于土地私人所有所产生的剥削行为。

威廉·配第生活在欧洲资本主义对封建主义的革命时期。站在新兴资产阶级的立场上，这位古典经济学鼻祖看到封建阶层依靠土地不劳而获的落后一面，最先认识到劳动创造财富的意义。

这一观点被马克思发扬光大，马克思系统创造劳动价值学说，揭示地租的本质是土地所有权的经济实现。在此，不得不重复马克思在《资本论》第三卷中的那一经典论述：“土地所有权并不创造那个转化为超额利润的价值部分，而只是使土地所有者……有可能把这个超额利润从工厂主口袋里拿过来装进自己的口袋。它不是使这个超额利润创造出来的原因，而是使它转化为地租形式的原因”。

封建地权的落后一面，不仅体现在不劳而获所带来的社会不公平上，而且在于土地垄断占有所产生的身份特权。对于新兴的资本主义来说，在土地封建式占有上所产生人身依附关系与人格化的土地权利，都阻碍社会生产。因此，要解放土地和劳动力。

资产阶级革命的意义在于，将活的劳动从封建依附关系中解放，让其成为自由劳动力，让土地去人格化，变成可以被市场交易的纯粹生产要素。社会关系上的“从身份到契约”，土地上的从以“所有”为中心到以“利用”为中心的权利制度转变，是同期发生的服务于资本主义生产需求的两个运动。

近现代历史上的土地革命，大概包括两场。第一场是资产力量对封建主义的替代，成果是土地的“物化”（去人格），这场革命所产生的现代物权制度，保护的是土地作为生产要素自由流动的权利。第二场是公有制对土地私有制的替代。尽管二者存在差异，但是在反对土地封建化上是同一立场。经历过资产阶级革命的国家，同样不鼓励土地食利阶层，如设置财产税制度取消土地就成为世代不劳而获的财富摄取工具。完成社会主义革命的中国，则直接取消土地私人所有制来实现这一点。

时下却中国弥漫着鼓励土地食利行为的话语。流行的声音的是，改革土地制度的目标是避免政府“与民争利”。这种看法，既没有对“民”做区分，也混淆政府的性质。目前中国有机会参与土地征收和房屋拆迁的农民都是极少数的。能够像深圳三十万原居民那样通过征收拆迁过上千万、亿万富豪生活，是每个农民都期盼而不可得的。而政府的土地出让收益是进入财政账户，最终化为公用。离开劳动，土地不能自动产生财富。

站在整个社会的角度看，土地制度所欲实现的公平目标在于，劳动者不能因丧失土地生产资料而堕入贫困，同时生产者所创造的社会财富也不应被特定位置的少数土地占有者所过度摄取。

设想一下，取消土地征收，实施集体土地参与城镇建设用地市场和“农地农房”自由入市，注定为一少部分“民”带来从天而降的财富。然而，财富永远不可能从天而降，这少部分“民”所得，是其他劳动者付出的所失。让土地变成累世财源，这是要退回到资产阶级革命之前。中国已经完成社会主义革命，没有理由让土地制度重新封建化。

三

关于农地，《宪法》第8条规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”农地制度主要解决生产资料配置问题。上世纪八十年代初期，我国打破集体统一经营管理模式，实施“分田到户”。进行土地承包经营，并非回到合作化之前的小土地私有制，而是改善农业经营效率的一种手段。

随着时间的推移，农地制度改革发生逻辑变异。土地承包越来越摆脱其改善农业经营效率的初始目标，演变成分割集体公有土地的财产制度。早期保护农民利用土地从事生产经营，后期则转换保护农民通过流转土地获得地租收益的权利。这意味着，实际从事农业生产经营活动的真正农民，需要向那些脱离农业生产却控制土地权利的“农民”支付地租。

农业是弱质产业。为扶持农业发展，国家每年直接和间接投入的农业补贴和农业基础建设资金达数千亿。实际情况是，凡是国家投入资金完成基础建设的土地租金水平，会高于建设之前或未获得投入的地块；同样，目前农村土地流转合同中，凡是约定国家直补款归经营者时，流转费也必然同比例增加。这就是说，国家投入最终以地租形式被原土地承包户获得。受地租规律支配，在农业经营者与土地生产资料之间，在国家财政扶持与弱质农业产业之间，横亘着一批降低资源利用效率和降低国家投资效率的土地食利者。

四

从改革动力方面看，建设用地制度上的矛盾在于，谁有资格为城镇建设提供土地。城市建设用地由国家供给，取消个体私人以及集体经济组织供地，理由是城镇建设所产生的级差地租是社会公共投资带来的，国家通过垄断城镇建设用地一级市场，将这部分公共投资转化为公共收益，并实施公共分配。

农地制度调整也与城镇化有关。城乡人口流动，打破早期土地承包者与农业经营者同一局面。与此同步的是，土地成为财产物，锁定早期形成的地权分散和地块插花局面。以“利用”为目标的土地承包制度，脱离城镇化进程中的人地重构需求，演变为保护离农者“占有”地权的制度。针对此矛盾，国家启动土地“三权分置”改革，试图以更复杂的制度形式，弥补前期制度异化带来的问题。

中国追求高质量的城镇化，追求让所有人享受高质量公共服务的包容性城镇化，前提是提高劳动生产率，改变在全球产业分工中的位置。产业升级还需经过较长时期奋斗。

在当前阶段，受产业分工方面的结构性因素制约，农民进城务工收入很难提供其全家在城市体面生活的条件。通常被批评的农民工“两栖”形态和我国“半城镇化”模式，归根结底，是中国作为发展中国家和中国所处发展阶段，没能力为所有人提供高品质现代城市生活造成的。

土地制度要继续服务于中国城镇化的又好又快发展。相对于整个广阔国土和庞大的农民群体，城镇建设永远是星星点点状，调整建设用地制度所实现的财产权保护，保护只是城郊村和城中村的“农民”。这个群体，既不是农民中的弱者，也不是新兴市民中的弱者。培育一个通过单纯土地占有就可以获得巨大社会财富的食利群体，不是现代社会制度的目标。

中国正在追求近14亿人口规模的城镇化与现代化，这个过程必然漫长而充满风险。农村土地制度的基本功能是，为农民进城提供退路，为中国这辆奔驰中的城镇化快车提供保险。有了农村土地和农村住房，城镇才是农民可自由选择的奋斗目标，而不至于像其他第三世界国家的进城农民那样坠入贫民窟。在这个意义上，农村土地制度改革需坚持社会兜底的基本功能。

五

中央反复强调，当前推进土地制度改革不能触动公有制底线。讨论我国土地制度及其改革问题，必须从《宪法》出发，即在《宪法》第6条中规定的“生产资料的社会主义公有制”原则。从我国《宪法》开始讨论土地制度及其改革，与从德国民法或是美国联邦宪法开始讨论问题，是两个完全不同的视野。宪法不是能超越于一个国家的历史传统及其基本政治目标，物权法更不能“中立”于作为根本大法的宪法。

中国土地制度的宪法秩序，可用“地尽其利、地利共享”八个字概括。

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