李晓兵：特首之特 ——2017年香港特首选举观察

【文/观察者网专栏作者 李晓兵】

【今年是香港回归二十周年，第五届行政长官选举结果也于昨日揭晓，前政务司司长林郑月娥以777张选票正式成为香港首位女特首。值此契机，作者从特首的宪制角色、特殊使命、任职要求和政治礼遇三方面为读者们“科普”香港特首之“特”。

观察者网联合南开大学台港澳法研究中心，共同关注下届香港特首选举，关注香港未来。本文为系列文章第三篇，作者为台港澳法研究中心执行主任、南开大学法学院副教授李晓兵。】

昨日（3月26日），香港特别行政区第五届行政长官选举在香港湾仔会展中心落下帷幕，在香港特别行政区成立二十年之际，前政务司司长林郑月娥女士在行政长官选举委员会投票中以777票的选举结果高票出线，这使得她将成为香港特别行政区成立以来的第一位女特首。

这次香港行政长官选举和往届行政长官选举一样，引发了香港社会各界的高度关注和参与，也吸引了举国上下乃至世界媒体的瞩目，但这次选举过程整体上比较“沉闷”，缺少一些戏剧性的场面，没有2012年香港特区第四届行政长官选举过程那样的峰回路转、柳暗花明。曾俊华、胡国兴、林郑月娥三位参选人先后提交报名表之后开始投入竞选，在一些机构组织行政长官选举论坛和辩论会上，各个候选人并没有展开正面的论战，更多的是各自阐明自己的立场、说明自己观点，缺少唇枪舌战的论战，也少有正面的交锋对决。总体而言，这次行政长官选举可谓是点到为止的君子之争，没有出现热热闹闹掘地三尺消息满天飞的局面，但是仍然让人真真切切地感受到了香港特区对于新特首的热切期待以及暗流涌动各方政治势力对于特首职位的觊觎。

香港下届特首林郑月娥

特殊的宪制角色

根据香港基本法的规定，香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区，香港特别行政区行政长官依照基本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责（基本法第四十三条）。同时，香港特别行政区政府的首长是香港特别行政区行政长官（基本法第六十条）。这意味着香港特别行政区行政长官具有双重身份，既是特别行政区首长，又是特别行政区政府首长，既要对中央人民政府负责，又要对香港特别行政区负责，这就让行政长官在香港基本法所确立的宪制架构中具有了极为特殊的宪制角色。

行政长官作为特别行政区首长，作为香港特别行政区代表这个角色，根据基本法可以签署立法会通过的法案并公布法律，可以提名并报请中央人民政府任命特别行政区主要官员，还依照法定程序任免各级法院法官和各类公职人员，代表香港特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务，执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令，还可以赦免或减轻刑事罪犯的刑罚。

香港基本法还设立了行政会议，作为协助行政长官决策的机构。行政会议的成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任，其任免由行政长官决定。行政会议由行政长官主持。行政长官在作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前须征询行政会议的意见。

同时，香港特别行政区政府是香港特别行政区行政机关，香港特别行政区政府设政务司、财政司、律政司和各局、处、署，行政长官作为特别行政区政府首长，可以批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议，根据安全和重大公共利益的考虑决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其属下的委员会作证和提供证据，处理请愿和申诉事项。香港特别行政区设立的廉政公署、审计署，独立工作，都要对行政长官负责。

行政长官对中央人民政府负责，这就要求行政长官当选和施政必须能够得到中央的高度信任，行政长官能够忠实地执行中央人民政府的治港决策，在中央政府和香港特别行政区之间形成默契的配合，行政长官的施政理念能够得到中央政府的高度认可和支持。这就意味着行政长官要能够引领特别行政区实现中央人民政府港治方针、政策，作为中央人民政府治港决策的实施者、执行者，在香港特区落实基本法的规定，保证“一国两制”在香港特区成功实践。

行政长官对香港特别行政区负责，这就要求行政长官要能够团结和引领香港特区社会各界人士为实现香港特区的繁荣稳定而共同奋斗，其决策和施政要得到香港社会各界的理解、接受和支持，其领导的特区政府制定、执行政策要尊重和保障特区居民的基本权利，珍惜并捍卫香港特区的法治精神，维护香港的核心价值和多元包容的传统。

因此，行政长官在香港特区“一国两制”实践中扮演着非常独特而关键的宪制角色。一方面，中央能够直接透过特别行政区行政长官来实现对于香港特区的管制，也包括在香港特区和内地之间关系的调整和融合中发挥建设性的作用，能够扮演联络人和执行者的角色。另一方面，行政长官能够对香港社会的民意进行真实的关注和体察，并对政府施政过程中遇到的社会矛盾和难题妥善加以解决，回应社会基层民众的呼声和要求。

正是由于行政长官的宪制角色特殊而重要，其在基本法所确立的政治体制中也处于特殊而重要的位置，因此在推进香港特别行政区政治发展的时候，就必须根据基本法所确定的“循序渐进”和“符合香港实际”原则，并结合行政长官特殊的宪制角色而做出精心的设计和独到的安排。

2014年香港特区启动的政改，全国人大常委会通过的关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定指出，从2017年开始，香港特区行政长官选举可以实行由普选产生的办法，香港特区行政长官选举实行由普选产生的办法时：

（一）须组成一个有广泛代表性的提名委员会。提名委员会的人数、构成和委员产生办法按照第四任行政长官选举委员会的人数、构成和委员产生办法而规定。

（二）提名委员会按民主程序提名产生二至三名行政长官候选人。每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。

（三）香港特别行政区合资格选民均有行政长官选举权，依法从行政长官候选人中选出一名行政长官人选。

（四）行政长官人选经普选产生后，由中央人民政府任命。

“政改三人组”代表特区政府提交的政改方案就是在审慎考量行政长官的特殊宪制角色的基础上，既尊重基本法规定的由提名委员会提名的规定，又要尊重香港特区选民的选择，让提名委员会提名产生的候选人交给特别行政区选民们进行投票，然后由中央政府进行任命，这样的制度设计和安排既是为了避免香港特区在选举过程中出现宪制危机，又让行政长官所承担的特殊宪制角色的不同面向能够实现统一和有机结合，这并非真普选、假普选之分，而是行政长官宪制角色多面性的要求。

因为，行政长官作为香港特别行政区的首长，又作为特区政府的首长，既要向中央人民政府负责，又要向香港特别行政区负责。这就要求基本法的制度安排和设计必须要兼顾这些基本要求，而不能是只顾一方而不顾及其余。

在这一次香港行政长官选举过程中，国务院港澳办公室主任王光亚透过媒体阐述了中央对香港特首的四大标准，以及中央对特首人选的三项要求。其中四大标准就是：爱国爱港，中央信任，有管治能力，港人拥护。三项要求：要能准确地贯彻落实基本法；要能全面、准确、客观地向中央反映香港的情况，提出工作意见；要用符合香港法律规定，符合香港情况的方法向市民解释中央的政策，落实中央的决策。各位香港特别行政区特首参选人都需要不断深化对于特首特殊的宪制角色的理解和认识，才能够在将来施政过程中充分准备，从容应对香港特区错综复杂的局面，并以创造性的活动来推动特别行政区“一国两制”的实践。

行政长官特别的宪制角色让其在“一国两制”的实践中发挥出特别的作用，这里实际上并非仅仅是行政主导的宪制架构问题，而是香港特区基本法所确立的一个特殊的首长负责制。

在特别行政区基本法所确立的宪制体制中，行政长官施政必须超越各个党派和各个政治机构的立场和利益，能够站在中央和特别行政区的连接点上来积极施政，对于特区“一国两制”实践的成功发挥保证人、协调人、仲裁人和监督人的角色。

在香港特别行政区创建之初，首任特首董建华在终审法院“居港权案”的判决可能会造成香港特区宪制危机和社会治理难题的情况下，向国务院提出请求提请全国人大常委会解释基本法，这是特首以特区首长的身份而提出的申请，最终，人大第一次释法明确了宪法和基本法所确立的基本制度和原则，丰富了特区“一国两制”的实践。

而在特别行政区多次启动的政改过程中，行政长官也正是以其“独一无二”的宪制角色推动香港特区的政改进程。基本法和全国人大常委会决定所确定的政改“五部曲”，其中第一步就是需要行政长官审议政改报告并向全国人大常委会提交呈请，而最终政改方案仍须行政长官同意才能提交予全国人大常委会审议或备案。这都是由行政长官作为香港特别行政区首长的角色所决定的。

行政长官所扮演的特殊的宪制角色要求行政长官在特区“一国两制”实践中要发挥出特别的作用。香港特区基本法所确立的宪制架构是一种特殊的首长负责制，我们过去曾经强调行政主导下的权力分工与合作，但在实践中却可能会造成将行政长官的宪制角色降格的效果。香港特区行政长官施政过程中必须不断强化角色认知并和社会各界沟通，依照基本法规定充分而积极的行使职权，在稳健施政的同时还可以根据基本法的精神创造宪法惯例，进而开拓和丰富“一国两制”实践。

特殊的政治使命

上个世纪八十年代初，我国在现行宪法在制定过程中以专门条款规定“国家在必要时得设立特别行政区”，以实现国家统一的目标，1997年7月1日，香港回归祖国并成为我国第一个特别行政区，这是中国当代发展进程中重大的战略举措。而香港特别行政区脱胎于港英政府的管制，如何在保证香港繁荣稳定基本目标的同时，实现香港从“殖民地”到特别行政区的身份转换，让宪法和基本法成为特别行政区基础性的宪制文件并得到尊重和实施，确立香港特别行政区新的宪制秩序，协调并理顺中央和特别行政区的关系。在这样的一个重要的历史时刻就，作为特别行政区的行政长官，就是要承当起特殊的历史使命，引领香港披荆斩棘、开拓前行，保证“一国两制”在香港特别行政区取得成功。

在特别行政区创建之初，作为特别行政区首长的行政长官，首先就是要承担的历史使命就在于要引领特区顺利完成一个历史的衔接和转换。

香港从港英管辖下的“殖民地”转换为中华人民共和国的特别行政区，这种转换的历史责任在很大程度上是交给了行政长官。行政长官不是简单的港英政府总督制的一种顺延和传承，而是中华人民共和国宪法和基本法所确立的特别行政区制度的一部分，而这一个艰难的转换需要在创造性的实践中予以实现，行政长官要通过政治智慧来承担起这一重大的历史责任，团结和带领香港社会各界人士让特别行政区保持繁荣稳定，让特别行政区的人民共同分享并体验回归祖国的幸福和荣光。

香港回归祖国之后如何实现与国家的有机融合，这也是特别行政区行政长官要特别承担的政治使命。中央和特别行政区关系始终是特别行政区在发展过程中不可回避的一个核心问题。特区的高度自治、港人治港都必须在中央对香港特别行政区拥有主权和管制权的前提下展开，否则“一国两制”实践就可能会误入歧途，甚至走样变形。香港特别行政区基本法23条所确定的特区要承担保障国家安全的宪制责任，特别行政区行政长官要坚定而耐心地说服特区社会各界，争取在特别行政区顺利通过国家安全立法，为香港特区未来发展设定防火墙和基本底线。香港特别行政区创建以来屡次被评为“世界上最自由的城市”，但在国家安全这个重大问题上决不可“政治幼稚”，香港特区不应该是一个“不设防的城市”。

特别行政区行政长官的另一个重要使命还在于引领特别行政区进行转型。国家在“十二五”规划开始列出港澳专章，强调支持香港作为国际金融、贸易、航运中心的地位，支持香港发展成为国际资产管理中心和离岸人民币业务中心。2016年公布的“十三五”规划纲要，在国家未来５年经济社会发展的蓝图和行动纲领之中涉及港澳部分的内容再次单独成章。特首梁振英就认为，港澳专章展现了中央对保持香港长期繁荣稳定的大力支援，同时让香港在“一国两制”的优势下，巩固及提升优势，并配合国家的整体发展。这也是行政长官要充分认识和履行的历史责任。

今天的世界，解构主义日益成为流行的主调，建构主义日益面临挑战，“黑天鹅”满天飞。在欧洲，英国一方面动员各方力量应对苏格兰“脱英公投”，一方面却通过了脱欧公投让欧盟遭遇创建以来最大的难题和挑战。在美国，特朗普上任之后甚至威胁要退出WTO。正是在这个日益分化和区隔的时代，“一国两制”却从设想变为真实的实践，并地随着中国的高速发展而走向不断地纵深，但在这个过程中也当然地面临着各种质疑和挑战。“一国两制”作为一项以国家统一为基本目标的伟大事业，而今在特别行政区正在转换为具体的治理过程。特别行政区的行政长官要清晰地认识到这一政治使命的难度，勇敢地承担起政治责任，通过创造性的努力和担当，在特区治理过程中协助国家实现国家治理现代化的基本目标。

历史责任重大，政治使命光荣。香港特别行政区行政长官要站在历史潮头的引领者，根据宪法和基本法这些宪制性法律文件的规定，在“一国两制”的实践中充分不断认识并强化自己特殊的宪制角色，在历史的传承中做出发展，在理想的坚守中面对现实，以政治智慧来迎接各种困难和挑战，破解历史遗留的难题和困境，化解接踵而至的政经危机，推动“一国两制”在香港特别行政区丰富展开和成功实践。

特殊的任职要求和政治礼遇

香港特别行政区行政长官的产生和任命过程是一个高度政治性的活动，既要考虑到行政长官的宪制角色，也要考虑到行政长官的政治使命，还要避免出现宪制危机。香港特别行政区行政长官作为特别行政区的首长和特区政府的首长，特别行政区基本法对于这个职位的任职要求颇为苛刻。

香港基本法第四十四条明确规定，香港特别行政区行政长官由年满四十周岁，在香港通常居住连续满二十年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。同时，根据第一百零四条的规定，香港特别行政区行政长官在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。

在香港特别行政区历任行政长官任职时都要举行宣誓仪式。1997年7月1日，第一任行政长官董建华先生是向国务院总理宣誓：“本人董建华，谨此宣誓：本人就任中华人民共和国香港特别行政区行政长官，定当拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区，尽忠职守，遵守法律，廉洁奉公，为香港特别行政区服务，对中华人民共和国中央人民政府和香港特别行政区负责。”2002年7月1日，董建华作为第二届行政长官宣誓就职则是向到香港参加回归纪念活动的国家主席宣誓。2005年，董建华先生中途辞职后由曾荫权接任，其宣誓就职仪式是在北京举行的，作为新任行政长官他这次是向国务院总理宣誓。2007年7月1日，香港回归十年纪念日，曾荫权在香港新一届行政长官任职仪式上向出席纪念活动的国家主席宣誓。2012年7月1日是香港回归十五周年纪念日，第四届行政长官梁振英仍然是向国家主席宣誓。可以看出，特别行政区行政长官宣誓经过多次实践之后已经基本上形成政治惯例并加以传承，在这个重大的问题上，国家给予了特别行政区超规格的政治礼遇。

2016年12月9日香港行政长官梁振英在行政长官办公室地下大堂会见传媒时正式宣布“不会参加下一届行政长官选举”，他还主动公布了放弃竞逐行政长官的原因是要“在未来一段时间内照顾好家庭”。而在2017年两会期间，香港行政长官梁振英现实被增补为全国政协委员，继而又高票当选为全国政协副主席，这一切都显示了国家对于香港特区行政长官给与了特殊的政治礼遇。这既是对于其历史贡献的一种高度肯定，也是对于未来香港行政长官履职的一种鼓励和期待。

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