王一鸣：“问题电缆”“过期面粉”呼唤我国的“吹哨人”

【文/观察者网专栏作者王一鸣】

网上知情人曝出的西安地铁三号线“问题电缆”事件还在不断发酵，奥凯公司提供的电缆抽检全部不合格，公司负责人王志伟下跪道歉；由于该公司之前还中标过多地地铁电缆项目，质检总局“特急”要求各地排查问题电缆。

无独有偶，3月22日上海网红面包Farine也被其员工 @1987晋宝宝 爆料长期使用过期面粉制作面包。随后有关部门查封了涉事企业过期的578包法国进口面粉，监督四家门店销毁当天出炉的面包，并对举报人和涉事企业负责人做笔录调查。

问题面包房

这些事件中的违法企业自然逃脱不了法律的制裁，但这其中暴露出来的问题却值得我们深思。在上述事件中，西安地铁电缆不合格固然有监管失效的原因，而“网红面包店”使用过期面粉更是暴露出监管体系自身的短板。

实际上，随着现代企业制度的发展，一些企业的违法行为越来越隐蔽，而政府在“简政放权”强调“事中事后监管”的今天，想要做到面面俱到几乎是不可能完成的任务。这也就更需要有新的补充措施出台，来给监管补上短板，而“吹哨人”制度无疑就是其中之一。

“吹哨人”制度是什么

“吹哨人”一词最早由美国民权活动家、律师拉尔夫·纳德在上世纪70年代提出，“吹哨人（Whistleblower）”在英语中的愿意为告密者，无论在东西方语境中，“告密者”往往传递着都是一种负面的形象，但拉尔夫认为“吹哨人”就像在作案现场吹响哨声，体现了爆料人为了公义挺身而出。这一词由此获得广泛使用。

拉尔夫本人也是“吹哨人”中的佼佼者，他被誉为现代消费者权益之父，他曾凭借一己之力推动了额汽车召回制度出台，甚至五次参选美国总统，2000年戈尔败于小布什的那次美国大选就被认为是其搅局的结果。

纵观历史，在很多事件中“吹哨人”的存在都至关重要。20世纪影响最深远的大事——“水门”事件就是其中之一。在当时民主党总部遭到窃听之后，联邦调查局的调查一度陷入困境。在关键时刻，正是由于有“深喉”向《华盛顿邮报》的记者伍德沃德提供内幕，才最终导致时任美国总统的尼克松黯然下台。

同时由于《华盛顿邮报》采取了很好的保密措施，“深喉”的身份在“水门”事件爆发后的30多年内始终是一个谜，一直到2005年，91岁的前美国联邦调查局副局长马克·费尔特向媒体承认自己就是当年的“深喉”，这一事件才画上句号。

正是由于这一系列事件，使得美国本身很早就建立了“吹哨人”制度，标志性的一幕就是吹哨人保护法案（Whistleblower Protection Act）的出台，这一法案更是被认为很大程度上保障了告密者的安全，保护“吹哨人”不会因为告密而收到解雇、降职等报复。

然而保护“吹哨人”只是“吹哨人”制度的一部分，这一法案并不能鼓励那些“吹哨人”站出来，因为“吹哨人”仍面临一定的风险，而且“吹哨人”的行为并没有得到鼓励。

关键性的文件可以追溯到1863年3月美国确立的《虚假申报法》（False Claims Act），这一法案的目的是为了打击那些通过欺诈来从政府哪里获得不正当收入或逃避税费的企业和个人，正是这一法案规定了任何个人都可以代表政府起诉这些人，而且还能从政府得到的罚款重中分一杯羹。

《虚假申报法》鼓励对非法行为进行举报，如果举报属实，举报者可以得到15%-20%的罚金作为奖励。而如果举报者自行提起公益诉讼并胜诉，奖励的数额可以达到25%-30%。这一法案正是在林肯的任上获得通过，也因此也被称为《林肯法》。

这一法案起到了很好的监督作用，同时政府和举报者都从举报行为中获益，有数据显示，自1987到2013年，美国政府依据《虚假申报法》获得了389亿美元的收益，其中70%都要归功于吹哨人提供的举报信息。

“吹哨人”效果极佳

在此之后，任何奖励和保护举报人的立法都可以被称作“吹哨者法案”，美国证券交易委员会（SEC）更是把“吹哨人”制度发扬光大。

2008年爆发金融危机之后，美国通过《多德-弗兰克法案》对《1934年证券交易法》进行了修订，进一步加强和完善了对吹哨人的奖励与保护政策，增加了第21f条“证券举报人激励和保护”。

根据该条款，如果吹哨人提供的第一手信息帮助证券交易委员会或者商品期货交易委员会完成执法或诉讼，并产生100万美元以上的法案的罚款，吹哨人将可以获得罚金的10%到30%作为奖励。

这笔奖金来自为此专门建立的基金，既不需要财政拨款，也不会因此挤占受害者的赔偿金。美国证券交易委员会甚至专门成立了一个办公室来专门处理类似的举报。

新政策的效果可谓立竿见影，在此之前，证券交易委员会仅对内幕交易案件进行奖励，奖励的上限也仅为罚金的10%。而制度更新之后，“吹哨人”的数量大增，发放的奖金也超过1亿美元。

最大一笔奖金发生在2014年，当时一名海外举报人获得了高达3000万美元的奖金；第二高的奖金支出则发生在去年，一名企业内部人士获得了2200万美元奖金。而美国证券交易委员会由此获得的罚金收入更是天文数字。

“吹哨人”的存在也获得了社会的肯定，2002年美国时代周刊的年度风云人物获得者就是三位女性吹哨人。这三位女性吹哨人中，包括揭发世通公司以及安然公司弊案，导致公司破产的前世通员工辛西娅·库帕和前安然员工莎郎·沃特金斯，以及举报联邦调查局对情报失察，从而错失了避免911事件发生的联邦调查局职员科琳·罗利。

时代周刊的评选理由是“她们冒着巨大的职业及个人危险去揭露世通公司、联邦调查局以及安然公司的事实真相”。

呼唤我国的“吹哨人”制度

相对美国成熟的“吹哨人”制度，我国制度上的保护明显缺乏，虽有一些政府事后奖励，但不过是杯水车薪。另一方面，随着我国企业逐步建立现代供应链体系后，产业链上的各道工序被分割，而其中存在的种种问题也往往深藏在某个环节之中。外部监管往往也越来越难发现其中的问题，形成监管上的盲区。

“问题电缆”、“过期面粉”甚至更早之前的“福喜事件”都是这种盲点的具体体现，而这些问题的暴露，无不依赖于内部人士的举报。

轰动一时的福喜事件

是啊，又有谁会比企业内部职工更熟悉自身企业的问题？如果问题企业内部员工，都愿意作为“吹哨人”愿意站出来，毫无疑问将大幅减低监管成本，从内部实现对问题企业的瓦解。

而用制度保护、经济手段激励，显然比用“良知”、“勇气”等道德上的鼓励来得有效。只有更多的“吹哨人”受到保护、得到重奖，企业的违法犯罪行为才能无所遁形，企业经营者才能不再心存侥幸。而这种方式比起政府动用公帑来进行监管，成本无疑也要低得多。

我国的类似尝试并非没有先例，特别是在食品安全行业：2016年2月，新实施的《上海市食品安全举报奖励办法》就建立了隐名举报奖励制度，把最高奖励金额从20万元提高至30万元，鼓励市民踊跃投诉举报食品安全问题，同年8月，《深圳市食品安全举报奖励办法》的同样鼓励行业内人士自曝家丑，最高可获奖励60万。

因此，如何在各个行业全面建立健全的“吹哨人”制度，鼓励更多的“吹哨人”站出来，值得监管部门深思。

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