地方政府如何开始接受商业合作伙伴关系 - 彭博社

明尼阿波利斯及其他地方的共享单车项目是城市政府与私营企业之间的合作。吉姆·莫尼/AP明年夏天，美国各地的城市将庆祝一个生日。在2018年8月，国家首个共享单车实验将满10岁。虽然该网络本身，SmartBike D.C.，并没有持续那么久，但它迅速促成了全国最强大的共享单车网络的推出，Capital Bikeshare。随后，许多类似的系统相继出现。

当美国的共享单车在明年庆祝其周年纪念时，也将标志着公共与私营合作伙伴关系的重要里程碑。十年前**，**这些政府与私营部门合作的工具在大型基础设施项目（如高速公路）之外几乎闻所未闻。但这些早期的共享单车推广在明尼阿波利斯、波士顿、丹佛及其他城市——大多数是公共与私营合作伙伴关系——证明了城市可以成为这些合作企业的肥沃土壤。

学校、医院、监狱——公共实体与私营部门合作提供各种服务。在特朗普总统对这个想法感到不满之前，公私合营是重建港口、桥梁和高速公路的关键，属于他提议的1万亿美元基础设施计划。对许多美国人来说，“公私合营”可能会唤起对混凝土搅拌机的阴郁想象，或者是为了企业主而牺牲的社会利益。收费公路多年来是全国公私合营最显著的例子。然而，今天它们更加灵活，更容易找到，尤其是在地方层面。

彭博社城市实验室阿根廷毒品贩运热点谋杀案骤降在年轻人的城市里，市长的标志性政策是学校午餐机器人出租车对公共交通并无好处繁荣的剑桥暴露了英格兰日益扩大的财富差距批评者看到私有化的危险，特别是对于一些核心政府服务。但对于小城市而言，这些合作关系提供了实现看似遥不可及目标的新机会。

“美国的公私合营市场的发展与美国以外的市场非常相似。我们从大型交通基础设施项目开始，”普华永道资本项目和基础设施全球顾问负责人彼得·雷蒙德说。普华永道。“这个概念现在开始在美国的城市层面以非常有趣的方式流行起来。”

成长的空间

美国市场对在欧洲流行的公私合营伙伴关系（或PPP，或P3）反应缓慢。十年前，任何低于2亿美元的项目几乎没有希望连接公共和私营部门。这种情况开始改变。今天，穆迪描述的市场被称为“缓慢且分散”，正准备成为“世界上最大的市场之一”。

筹集但尚未投资的资本（或“干粉”）用于基础设施的金额远高于可用投资机会的数量。根据普华永道的数据，到2017年上半年末，基础设施交易的干粉约为1000亿美元。在同一时期，实际交易的价值为225亿美元。还有增长的空间。

在某些领域，公私合营伙伴关系几十年来一直是长期和受欢迎的政府项目的安静引擎。考虑住房：美国住房和城市发展部的大多数项目，从住房券到抵押贷款保险，都是以公私合营伙伴关系的形式构建的。住房选择（或第8节）券是一种PPP，已经为低收入家庭服务了80年。HUD的租赁援助示范项目是奥巴马时代的联邦项目，在特朗普政府下也很受欢迎，为券物业所有者提供了寻找资本以升级和维护这些可负担物业的机会，主要通过税收抵免。反过来，这些抵免——低收入住房税收抵免，负责创造全国大多数新可负担住房——又是一种公私合营伙伴关系。

许多官员现在将这些合作伙伴关系视为在州甚至城市层面上解锁变革的关键。在洛杉矶，交通官员表示，公私合营意味着提前数年交付新的公共交通倡议。在双子城，这意味着超越传统的共享单车思维，考虑无桩共享单车或未来的其他方案。

“在道路上，很容易看到并知道有很多坑洼。如果你谈论的是监狱或学校，可能更难判断服务质量是否在下降。”对于小城市而言，私营公司可以提供机会，采用他们自己可能无法设计的解决方案。与普遍看法相反，私营企业不一定比国有企业更高效。但私营部门可以调动新技术进行研究和开发，旨在改善和现代化城市。考虑一下Alphabet在多伦多海滨创建“生活实验室”的工作，或在俄亥俄州哥伦布市监督交通——这两个项目仍处于非常早期阶段，并且面临至少一些反对声音。

“在许多情况下，美国的创造力和创新性更强，原因在于不同的政府管辖区和当局发展出不同的方法来处理事务，”雷蒙德说。“我认为这是我们在美国看到的一个伟大的力量源泉。”

街灯是硬基础设施的一个例子，通过公私合营提供了新的思维机会。这里有一个简单的例子：两年前，密歇根州交通部与一家私人公司签订了一份为期15年的合同，涉及 新的和现有的高速公路及隧道照明系统，覆盖底特律大都会地区——这是一个设计-建造-融资-运营-维护（或DBFOM）私有化协议，旨在更换约15,000个过时的灯具。该协议的基础是 高速公路照明合作伙伴能够提供规模经济，从而为纳税人节省开支。再次强调，这是一个简单的交易。

纽约正在重新利用电话亭，提供公共WiFi和设备充电，作为公私合营的一部分。基思·贝德福德/路透社然而，在达拉斯，一个公私合营的项目设想将旧街灯改造成 节能灯具，同时监测污染和噪音。在纽约，LinkNYC旨在用称为“链接”的接口替换约7,500个付费电话，这些接口将提供 免费的公共WiFi、设备充电和各种服务的访问。

定义成功

在纸面上，私营部门与地方政府之间的对比可以改变纳税人期望的平衡。考虑一个会议中心：在传统的设置中，政府与公司签订合同，负责建筑的设计和施工。建筑师或承包商可能通过建造更便宜的建筑来降低成本（以牺牲未来维护为代价）。当政府将会议中心的运营和维护与其设计和施工捆绑在一起时，私营公司就有更大的动力确保项目的生命周期成本——以未来为考虑进行建设。这不仅适用于学校建筑或高速公路，还适用于废水处理厂、宽带倡议或能源网。

这都是在一切按计划进行的情况下。公私合营的一个问题是计划变化的频率。根据汉密尔顿项目，一个位于布鲁金斯学会的经济政策智库，自1991年以来，20个主要交通倡议中的8个公私合营项目都经历了重新谈判。有时造成毁灭性的影响：拉斯维加斯单轨铁路公司要求克拉克县在未来30年内每年保证该公司450万美元，以便P3能够建造一条稍长于一英里的延伸线。（“我从未见过如此创造性的融资，”克拉克县委员玛丽琳·柯克帕特里克说，拉斯维加斯评论日报。）这一最新的变化紧随其后的是一场残酷的破产，法院在2011年拒绝了其退出条款，因为这些条款将使单轨铁路陷入困境，并使债权人无处可去。

“公私合营的价值在于能够将设计、建设、融资、运营和维护整合在一起。”公私合营的阴暗面涉及救助和糟糕的交易。基础设施在一定程度上受到自然垄断倾向的定义，如果没有有效的公共监管机制，承担公共服务的私人参与者可能会将价格提高到低效水平或将服务质量降低到低效程度，经济政策研究所的预算分析师亨特·布莱尔说。政府面临的风险是将公私合营所能利用的融资误认为是项目本身的资金——即忽视了整体而只看到局部。

“很多政府官员在谈论[公私合营]时，他们把它视为一种免费的午餐，”布莱尔说。“我们将引入私人资金，这意味着在某种程度上，支付基础设施的成本会更低。最终的资金仍然必须来自税收或用户费用。这里没有免费的午餐。”

然而，如果做得正确，效率可以提高，雷蒙德说。“很多人认为公私合营是一种融资机制，而融资确实是其中一个重要部分，”雷蒙德说。“但实际上，公私合营的价值在于能够以比公共部门更具成本效益的方式将基础设施资产的设计、建设、融资、运营和维护整合在一起。”

批评者说，私人公司进入基本政府服务还有其他风险：政府监管不足、糟糕的合同，以及公司为了利润而偷工减料。

当相关的市政服务对大多数市民来说几乎是不可见的时——例如，管理城市的水供应，或者 运营监狱——滥用的风险可能非常严重。批评者表示，对于任何监测质量困难或成本高昂的政府服务，确保与私人合作伙伴的合同包含详细的结果参数显得尤为重要。这通常在“软”基础设施（例如紧急响应或公共教育）中比在“硬”基础设施（如堤坝或铁路）中更为真实。

当政府与私人公司合作进行软基础设施时，政策问题变得更加复杂——不仅仅是建造学校和监狱，还要提供教育和刑事司法。这些关系引发了严重的担忧，即私人实体并不总是与保护公共利益有相同的动机。政府也可能是机会主义的：汉密尔顿项目报告发现，“在许多情况下，政府选择公私合营（PPP），因为这使他们能够进行公共投资，同时将未来的义务从资产负债表中剔除，并超出立法控制。”

在公私合营中，双方需要共享成功（以及失败）的愿景。

“在一条道路上，很容易看到并知道有很多坑洼，”布莱尔说。“如果你谈论的是监狱或学校，可能更难判断服务质量是否在下降。”

地方合作伙伴关系的挑战

公私合营在地方层面面临一些自然挑战。其中之一是规模：一家大型投资公司或全球工程公司不会看到在宾夕法尼亚州建造县桥的太多激励。这就是为什么宾夕法尼亚州交通部将大约558座老化桥梁打包成一个公共私营合作伙伴关系的单一合同，以设计、建造、融资和维护其替代品。获胜团队提出了一项8.99亿美元的提案——在28年的时间里，将每座桥的平均成本从200万美元降至160万美元。 快速桥梁更换项目是该州替换数千座结构缺陷桥梁努力的第一步（也是2015年十大基础设施交易之一）。

另一个挑战是经验。官僚机构是习惯的产物；领导者倾向于偏好选择基础设施项目或外包工作的既定方法。政治利益可能成为公私合营的障碍。此外，市政府细分为许多较小的机构，这些机构可能成为私营部门的自然合作伙伴，但不一定知道这一点。除了增加政治利益外，官僚机构内的大多数部门在与私营公司签订合同方面也不一定有太多经验。

横贯大陆铁路是美国最重要的早期成就之一，是与私营部门合作实现的。安德鲁·拉塞尔/AP因此，公共–私人合作办公室（OP3）是位于华盛顿特区的一个元办公室，负责帮助其他城市机构建立公共–私人合作关系。OP3最近宣布，它收到了11个潜在的私营部门投标，用于该市的首个P3采购：由地区交通部和首席技术官办公室联合开展的项目，旨在现代化超过75,000个路灯。弗吉尼亚州的费尔法克斯县正在建立自己的OP3，为华盛顿特区的郊区带来机会。

有时，根深蒂固的神话驱动政府决定将公共机构私有化。一个神话是，私营公司可以减轻政府预算或在不提高税收的情况下建设基础设施。另一个神话是，私营部门总是更擅长消除浪费。不幸的是，愤世嫉俗的态度驱动了一些关于公共–私人合作伙伴关系的决策。地方、州和联邦政府越来越依赖公共–私人合作伙伴关系，因为它们面临资金紧张——这意味着一些领导者可能正在对未来施加负担。

与此同时，国家一些最重要的成就都是公私合营的成果。伊利运河和横贯大陆铁路，这些改变美国历史进程的基础设施项目，都是由公私合营建成的。一个 新的太空竞赛 正在形成，这得益于公私合营。

国会和特朗普政府尚未表明基础设施在可预见的未来是否会在美国增长中发挥关键作用。但下一个重大事件可能根本不会来自联邦政府。无论联邦政府是否能匹配其前任的大胆，地方政府正在以新的方式推动事情的发展。