六个国家的灾后恢复经验 - 彭博社

一台巨型起重机在1995年日本神户地震后，从废墟中拉出被压扁的汽车。木村正雅/路透社当2008年7.9级地震袭击中国四川省时，整个城镇被夷为平地。大约70,000人遇难，近150万人被迫迁移。但由于夏季奥运会即将来临，中国政府试图在短短三年内重建一切。

毫不奇怪，质量受到了影响。农村居民失去了生计，因为政府将他们迁移到城市地区。其他人则被安置在忽视基本设施如道路通行的简化村庄中。而且，由于国家官员忽视了对滑坡区等危险的地方知识，高调的开发项目在完成前就已崩溃。

彭博社城市实验室加州大学伯克利分校为转学生提供专门建造的校园住所熊队首席警告芝加哥缺乏新NFL体育场的风险罗马可能开始对特雷维喷泉收取入场费世界上最雄心勃勃的摩天大楼翻新计划与1995年摧毁日本港口城市神户并摧毁高速公路网络的地震后果相比，当地政府主导了恢复工作，国家领导人提供资金和资源。如今的神户充满了新的抗震建筑，尽管20年过去了，这座城市承认重建进展艰难。

这两个事件为如何在灾难发生时重建社区提供了有用的方向和警示建议。事实上，没有一种正确的方法来做到这一点。“很难说任何灾难都是完全的灾难，”城市规划师和灾难规划顾问劳里·约翰逊说。“在所有的恢复努力中都有可以学习的经验。”

在一本新书中，在伟大灾难之后，约翰逊和共同作者、伊利诺伊大学城市与区域规划系主任罗伯特·奥尔尚斯基，借鉴数十年的研究，考察了六个国家如何在恐慌和混乱时期处理资金分配和领导行动的复杂过程。来自中国、日本、新西兰、印度、印度尼西亚和美国的例子表明，速度与深思熟虑、短期重建与长期规划、集中式方法与草根努力之间的平衡是关键。

世界面临各种环境威胁。城市尤其容易受到灾难的影响，但也可以特别做好准备。CityLab与两位作者进行了交谈，以了解如何应对。

关于灾难恢复，领导者们常见的误解是什么？

**奥尔尚斯基：**这种[自上而下]的方法被视为快速完成物理重建的一种方式，许多政府将其视为成功的指标。

但恢复的内容远不止于此。公众参与和公民赋权是非常关键的。在中国，[政府]只是非常专注于物理重建，而这以未充分考虑社会和经济问题为代价。

政府需要从信息管理和透明度的角度进行思考——并倾听。实际上，公民需要被视为完全的合作伙伴。

我使用的比喻是，城堡外面有一群拿着火把和叉子的群众，他们都想重建自己的房子。自然的反应是蜷缩起来，快速解决这个问题，以便关闭城堡的大门。但这样一来，人们就被排除在外了。你最好是打开大门，让他们参与其中。具有讽刺意味的是，你可能实际上会更快地完成事情，因为你不会被过多的诉讼和抗议所拖累。

就个人而言，我非常喜欢印度尼西亚的案例；他们非常强调业主驱动的住房建设和社区驱动的过程。

回到透明度的概念，印度尼西亚在2004年苏门答腊地震和海啸后真正拥抱了共享数据的理念。 他们建立了一个公共数据库，跟踪500个恢复组织及其项目，以及资金的流入和流出。这是在2005年。

**奥尔香斯基：**当你发放重建资金时，你希望公开宣布[以避免]腐败和资金的重新分配。这是[印度尼西亚]的明确目的。

这需要资源和意图来做到这一点。你必须有预算和指定的人来做这件事。如果你没有事先明确这个目标——你想要透明，并且希望在线列出所有的拨款和合同——那么这就不会发生。

但我认为很多地方现在都在这样做。在新奥尔良[卡特里娜飓风后]花了一段时间，但最终，一切都被发布了。

国家和地方政府的角色应该如何划分以实现最大效率？

**奥尔香斯基：**国家政府在提供资源方面非常擅长，包括资金和技术指导。但正因为如此，他们往往想要对一切进行微观管理。这就是你开始遇到问题的地方，因为他们并不真正了解当地的实际情况。

在我看来，最好的办法是让他们为地方政府提供大量的灵活性。有时候，你只需要愿意在资金使用方面冒一些风险。

在日本，国家政府要求地方政府必须至少有80%的[私人土地所有者]同意[政府在灾后进行土地收购]。但有些人已经去世，有些人[搬得]很远。要维持整个过程，这将需要很长时间。因此，[地方领导]就去抗争。有时候，这只是地方政府反击并为自己辩护。

日本并不陌生于大规模灾难，比如1923年几乎摧毁东京的地震。当时的市长对其长期恢复有一个宏伟的愿景，希望将国家的首都转变为一个超现代化的城市——但这并没有像他希望的那样迅速实现。你常常听到灾难的好处是它为城市提供了一个重新塑造自己的空白画布。从这个雄心中可以汲取哪些教训？

Olshansky: 城市是一个复杂的自我组织系统，没有一个机构在主导。在灾难发生后，企业开始自我组织，个人开始思考如何重建他们的家园，公用事业区也在想办法修复污水系统。认为一切都可以完全重新构建的想法并不现实。

但目标[对于领导者]是找出你可能在这个系统中干预的地方，以使其复苏得更好、更聪明。这就是为什么拥有更多信息和更好透明度会有所帮助，以便所有这些个体行动者能够合作。

你认为，在美国，911事件是灾难恢复的转折点，因为它改变了国家和州政府协调恢复政策的方式。

Johnson: 在某种程度上，美国最初的灾难政策是农业性的——考虑到作物灾害和洪泛区管理。911事件后，你在一个密集、集中区域有巨大的基础设施需求。你不能仅仅慢慢修复一部分基础设施而不修复另一部分[就像在一个更乡村的城镇那样]。你需要资金迅速到位，并且协调一致。

国会[已经]开始使用社区发展区块拨款用于灾难恢复条款。[在911后的纽约，]这在社区规模的住房和商业支持上真的加速了。这为在卡特里娜和桑迪飓风后使用CDBG设定了先例，并且改变了该项目的结构——现在，拨款接受者是州，而不是HUD指定的社区。这从协调行动计划的角度来看并不高效。管理资金也变得更容易。

各国之间的一个相似之处是在灾难中创建新的联邦实体。例如，新西兰有坎特伯雷地震恢复局，日本有国家重建机构。尽管恢复通常最好由地方领导人来处理，但你了解到这些机构为何会出现吗？

**约翰逊：**恢复的过程是非常地方化的——是将你的房屋和生计恢复过来，修复我们的道路和基础设施。但是在大规模灾难中，对资金的需求提高了恢复融资的风险。他们需要确保资金的使用是合理的。因此，我认为这些组织的出现是为了管理这一难题的一部分。

所以为了让恢复顺利进行，你不能仅仅追求集中管理的方法，或者去追求去中心化的方法。你需要两者的结合。你如何找到这个平衡？

**约翰逊：**好吧，你可以有多层次的治理。你可以有一个集中化的过程，但仍然可以通过更协作的方式收集信息和意见。

新西兰的设置真的很有趣。如果他们要修订一项国家法案，他们会发布公告，然后在一段时间内收集意见。一些政策人员会去撰写草案，然后再进行一次公众意见征集。这是与地方政府、公众和特殊利益团体的合作——他们都以某种方式被平等对待，作为提交的一部分。

在恢复工作中，这些参与者并不都是相同的。但当政府意识到，“这里是你的利益相关者，这里是你在恢复中的关键参与者。我们需要给他们在决策中某种角色。”时，他们会做得更好。