做好公开的规定工作，提升政府治理能力

作者：中国社会科学院法学研究所研究员 吕艳滨

近年来尤其是2016年以来，国家在推动政务公开上持续发力，继今年2月份中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，近日，国务院办公厅又印发了《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》，全面细化了政务公开的要求，对政务公开工作提出了明确、具体、硬性的要求，公开、解读、回应已经成为各级政府部门的规定工作。这一系列重大决策与部署所体现的理念是，要让公开融入政府活动所有环节，使其在实现国家治理体系和治理能力现代化进程中全面发挥更加重要的作用。

国家治理体系的现代化要求政府治理必须实现法治化、规范化、民主化；国家治理能力的现代化则要求改变政府独揽权力于一身的权力运行模式，让权于民、问政于民，实现政府与人民群众多方协作治理社会公共事务的新模式和新格局。实现这一目标必须推动政府的运行日益公开透明，没有公开，就难以形成有效的公众参与，难以有效监督和倒逼政府依法履职，难以构建高效便民的服务型政府，难以共享政府信息资源激励创新创业，当然，也就更难以取信于民。而且，当前的形势也对政务公开提出了更高要求。人民群众对了解政务活动的需求日益迫切，不满足于事后的公开，更希望了解政府在事前、事中的权力运行情况；随着生活节奏的加快，人们希望在事件发生与知悉情况之间的时间差越小越好。正是基于此，国家在过去几年大力推动政府信息公开的基础上，要通过全面推动政务公开打造一个更加开放的政府，提升公开的覆盖面和影响力。这些理念无疑都贯穿在《实施细则》之中。

此次发布的《实施细则》具有很鲜明的特点。第一是理念新。《实施细则》主线贯彻了以公开为常态、不公开为例外的原则，并把重点放在设定公开机制上，所有的制度安排和要求都充分体现了缩小不公开范围、限制不公开的裁量权的理念。比如，行政机关拟制公文不但要明确主动公开、依申请公开、不予公开等属性，而且，拟不公开的，还要依法依规说明理由先送本单位政务公开工作机构审查。这意味着，行政机关不能再随意把政府文件列为不公开文件。又如，要求对公开内容进行动态扩展，每年对不予公开信息及依申请公开较为集中的信息进行全面自查，及时将不公开信息转为主动公开信息、将依申请公开信息转为主动公开信息。这也有助于改变政府文件的公开属性一定终身的状况。上述要求无疑会有助于进一步扩大和提升主动公开质量。再如，《实施细则》极为重视公众参与，要求明确参与事项范围、规范参与方式、完善参与渠道，尤其是提出要将回应关切融入公众参与环节之中，对建设性意见建议要对外公开吸纳情况，对相对集中的意见建议不能采纳的还要公布理由。这也是一种倒逼，要让各级政府机关慎重决策，并充分尊重民意，让群众在这种互动中感受到管理者的诚意。

第二个特点是规定的内容很细。《实施细则》是对年初发布的《关于全面推进政务公开工作的意见》的细化，对于如何落实五公开、如何做好政策文件预公开、如何做好政策解读、如何回应社会关切，进一步细化了公开的标准，明确了更多刚性要求。《实施细则》提出要建立主动公开机制，明确了如何做好政策预公开，如何做好解读、回应等的标准，这给各级政府落实公开要求，提供了较为详细的指引。其中，最引人关注的就是遇重大舆情应当在5小时内回应，这比国务院办公厅在8月份发布的《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》中所要求的时限更严格了。如此细化的规定也是迫不得已，目的就是要改变过去一些政府机关面对舆情和社会关切，视而不见、听而不闻，不愿意、不习惯、不甘于澄清、解释，错失了宝贵的时间，损伤了公信力的错误做法。国务院多次重申要加强回应，就是要通过各级政府第一时间和事后持续不断的回应，让人民群众感受到政府和其在一起，要让官方的权威信息消除其疑虑和质疑。

第三个特点是更加注重立体公开。《实施细则》所描述的开放、透明政府的远景是融汇了公开、解读、回应与一体的全方位的“大公开”理念，要求各级政府不但要公开政府的决策、管理、服务、执行和结果，还要通过解读等手段让公众查得着、看得到、听得懂，要让公开更加亲民、更接地气，更要通过公开扩大公众参与，充分听取公众意见建议，及时回应公众关切，实现政民关系良性互动。可以说，政府的活动处处均有公开的要求，而且，不仅要有公开的动作，还要注重公开的质量和效果，这更体现了政务公开的效果导向。

第四个特点是注重监督保障机制建设。打造开放政府不仅要落实《实施细则》所设定的目标和任务，还要辅以有效的监督保障。人们常说，公开是一把手工程，没有主要负责人的关注、重视，公开工作的推动容易受到影响。公开工作付出多、见效慢，其重要性容易被忽视，甚至会在短期内束缚政府手脚，也因此容易受到来自政府内部的抵触。为此，《实施细则》反复出现“第一责任人”的表述，并明确要求各地方各部门都要有主要负责人亲自抓、分管负责人具体抓的安排和机制，以期改变过去有的地方和部门公开工作因领导不重视而导致的难协调、难推动的局面。《实施细则》还特别强调了考核问责的机制，要发挥上级机关对下级机关的指导作用，逐级明确和细化公开标准与要求。《实施细则》还重申引入第三方评估机制，改变政府机关自我评价自说自话的状况，让社会对公开效果进行点评。对于工作成效，还要强化考核问责，对于积极落实公开要求、公开成效明显的要正面激励，对于公开不力的要问责。

公开透明是法治政府的基本特征，也是政府管理的必选动作，公开、解读、回应环环相扣，应当融入政府管理的每个环节。开弓没有回头箭，建设公开透明政府的目标已经越来越清晰，对于每一级政府机关来说，逃避、推脱、观望都不是明智之举。事实证明，哪个地方哪个部门对公开的作用理解到位、能够更积极主动地把公开作为重点工作开抓，哪个地方哪个部门的工作就会更见成效、管理水平也会越高。只有充分理解公开的作用、意义，并将其转化为做好工作的动力、手段，才能切实提升自身能力、构建政民良性互动。当然，推动公开还要依靠法治。公开与不公开涉及大量法律问题，必须在政府信息公开制度基础上，逐步完善政务公开各领域的立法，强化法律实施，在法治框架内，让公开更加有序。