“事前补偿”应成为土地征收基本原则

据《检察日报》报道，北京在明律师事务所、北京大学宪法与行政法研究中心近日联合举办“律师参与立法——推动《土地管理法》修改进程主题研讨会”，北京在明律师事务所主任杨在明等专家建议，土地管理法修改应当规定农村集体土地征收“事前补偿”制度，彻底改变当前事中、事后补偿的现状，以减少因补偿不足、安置不到位引发的矛盾。

土地征收必然涉及对被征收人进行补偿安置的问题，征收和补偿孰先孰后，或者是同时进行，不只是一个排序的问题，而是对被征收人权益保障具有重大影响的关键问题之一。《土地管理法》对此没有明确规定，而《土地管理法实施条例》和国土资源部制定的《征收土地公告办法》都规定，征地补偿方案引发争议的，由市、县人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的地方政府或上一级地方政府裁决，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。这决定了我国土地征收实行事中或事后补偿制度，即便补偿标准不合理，安置事项没有到位，被征收人对补偿安置不满意，土地征收仍然可以获批并强制进行。这是征地拆迁引发大量矛盾甚至恶性事件的重要原因之一。

2011年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”，作出房屋征收决定的市、县级人民政府只有对被征收人给予补偿后，才能要求被征收人在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。这一规定初步确立了我国房屋征收的事先补偿制度，体现了国有土地上房屋征收与补偿制度的先进性，也符合世界上大多数国家（如荷兰、巴西、俄罗斯、韩国等）的宪法和土地征收法律中规定的“先补偿、后征收”原则。

国有土地上房屋征收与拆迁能够实行“先补偿、后搬迁”原则，这一原则能否同样适用于农村集体土地征收以及农民房屋搬迁？答案应当是肯定的。这就需要在土地管理法修订中，把“先补偿、后搬迁”这一重要原则，从国有土地上房屋征收与拆迁扩大到农村集体土地征收和农民房屋搬迁，统一整合成为土地征收“事前补偿”制度。

土地征收中征收与补偿的排序先后，反映了国家对征地与补偿不同的侧重态度，也反映了国家对公民个人权利的重视程度。土地征收主要是为了公共利益，但是必须承认，被征收人的权益同样属于公共利益的范畴，而不能被简单视为一小部分人的利益。土地管理立法的目的和价值，应当在这两个层面的公共利益发生冲突时，尽最大努力寻求适当的平衡，而不能要求被征收人无条件让渡、牺牲自己的权益。过去的土地征收中，很多地方在政策导向和具体实施时都是重征收而轻补偿，其实质就是对公民私权利的漠视或侵犯。

我国的《土地管理法》在1988年、1998年和2004年经过三次修改。2012年12月24日，土地管理法修正案草案提请全国人大常委会审议，开启该法第四次修改进程。今年5月国土资源部表示，力争年内完成土地管理法修正案草案的起草工作（可能是以2012年版草案为基础起草）。2012年版草案中规定，征地必须按照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，补偿资金不落实的不得批准和实施征地。2013年2月，中央下发《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，其中规定“完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为，补偿资金不落实的不得批准和实施征地”。这两个文件中都规定“补偿资金不落实的不得批准和实施征地”，这被一些官员和专家解读为“先补偿安置，后实施征地”，不过，这种理解似乎是不大可靠的。

这是因为，“补偿资金落实”的含义比较模糊，既可以理解为补偿资金已经足额发放到每个被征收人手中，即补偿安置程序已经完成，也可以理解为地方政府将补偿资金准备就绪，存入专用账户，但没有发放到每个被征收人手中。如果不在法律规定中予以明确，不难想象，绝大多数地方政府都会按后一个意思来理解“补偿资金落实”，即在未完成补偿安置程序之前，就强制性实施土地征收和房屋拆迁，而这与长期以来的事中、事后补偿并无本质区别。

鉴于此，修改后的《土地管理法》（或今后出台的《农民集体所有土地征收补偿条例》）中，应当避免“补偿资金落实”之类模糊说法，明确规定“事前补偿”原则：在补偿安置方案实施完毕前，征收人无权处分征收标的，不得出让或者划拨建设用地使用权，不得对房屋实施强制搬迁，不得进行供地（详见北京在明律师事务所《土地管理法修改建议》）。只有将补偿安置作为征地拆迁的一个前提条件，才能为土地征收增设一个具有强制约束力的法定程序，从程序正义的角度对土地征收施加强有力的制约，从而促进政府严格依法行政，为土地征收构建良好、稳定的法治环境。（常武）