全面控烟立法究竟难在哪里

全面控烟立法的目的，就是要通过刚性的控烟法规，推动形成全面控烟、全民控烟的工作机制和制度体系，促使各级政府及职能部门转变观念，理性认识控烟执法的难度和成本，充分保障公共财政投入，为执行室内公共场所全面禁烟等规定做好准备。

国家卫生计生委新闻发言人毛群安近日在第九届全球健康促进大会上透露，《公共场所控制吸烟条例》被国务院法制办列入了今年的立法计划，《条例》有望今年公布实施。毛群安认为，中国控烟面临一些特殊的困难和问题，公共场所室内全面禁烟虽然执行有困难，但经过努力是完全可以实现的。

早在2014年11月，国务院法制办就发布了国家卫计委起草的《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》，并向社会公开征求意见。如今两年时间过去，《条例》仍未正式出台，控烟立法之难由此可见一斑。毛群安透露立法计划“力争年内完成”、《条例》“有望今年公布实施”，其措辞显得十分谨慎，加之马上就进入12月，不能不让人对控烟立法年内能否完成、《条例》今年能否公布实施愈发担忧。

让人担忧的不单是控烟立法可能被再次推迟，更有公共场所室内全面禁烟等内容可能打折扣，控烟立法可能从两年前征求意见稿基础上走回头路的危险。据报道，今年早些时候，国务院法制办就《条例》向多个地方征求意见，草案中出现了允许餐厅、酒吧、咖啡厅、茶楼等餐饮服务场所，歌舞厅、棋牌室等娱乐场以及宾馆、酒店、机场航站楼等室内区域设置吸烟区域的规定。相较两年前征求意见稿明确的“室内公共场所全面禁烟”，该草案无疑有较大的退步，如果《条例》正式出台时保留此项规定，则不但中国10年前向世界卫生组织承诺的“室内公共场所100%禁烟”将再次爽约（5年前已经爽约过一次），北京、上海已实施的室内公共场所全面禁烟规定，也将从大胆探索变成违法举措，中国的控烟工作将遭遇沉重的尴尬和挫折。

明眼人都看得很清楚，中国控烟面临的特殊困难主要来自两个方面，一是相关利益群体的干扰阻挠，用控烟专家的话说，一些利益群体不同意室内公共场所全面禁烟，估计今年出台条例比较难。烟草行业、相关职能部门和上下游关联产业反对不断加大控烟力度，反对《条例》明确规定室内公共场所全面禁烟，他们持这种立场和态度并不让人奇怪。全面控烟立法的过程，本身也是呼吁顺应世界控烟大潮流、要求不断加大控烟力度的控烟力量，与反对全面控烟的相关利益群体展开博弈较量的过程。目前看来，控烟力量至少在社会动员和公共舆论上占了上风，如果控烟立法出现大幅退步，从立法机关到相关利益群体都会面临巨大的压力，他们对此不可能完全无所顾忌。

另一个困难是执法难度大、成本高。执行室内公共场所全面禁烟的规定，与大部分烟民的日常生活习惯形成了不小的冲突，一个地方社会文明程度包括烟民文明素质的高低，直接决定了执法难度的大小；同时，执法需要支付相应的行政、财政成本，一个地方经济发展状况越高，支付这些成本的难度就越小。北京、上海两地能够率先出台室内公共场所全面禁烟的规定，就在于两地社会文明程度相对较高，并能承受相应的执法成本。

虽然全面控烟立法面临着上述特殊困难，但立法不能是一个被动反应、消极无为的过程，而应当体现出对社会政治生活的能动性，以及对执法活动的先导、带动作用。必须明确，全面控烟立法的目的之一，就是要通过刚性的控烟法规，对长期以来控烟一方势单力薄、反控烟一方财大气粗的失衡格局进行干预和调整，推动形成全面控烟、全民控烟的工作机制和制度体系。

全面控烟立法的另一个目的，就是要形成强大的推动力、倒逼力，促使各级政府及职能部门转变观念，理性认识控烟执法的难度和成本，充分保障公共财政投入，增强执法力量，为执行室内公共场所100%禁烟等全面控烟规定做好准备。（潘洪其）