地方债风险管控要有“问题导向”

能否管好地方债，要看潜在风险是否趋于化解，地方举债行为是否规范，同时更要看财政政策是否得以优化

11月14日，国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，将地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。预案还明确提出：地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。

颁行地方债风险管控新规，目的就是化解地方债局部风险。尽管我国地方政府性债务总体可控，平均债务率低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，但是，也存在个别地区超警戒线，地方政府违规隐性担保现象难以杜绝，借PPP（政府和社会资本合作）项目保底承诺、回购安排等方式变相融资等现象。

化解这些潜在风险，就是化解宏观经济运行的隐忧。最近一年多来，通过对地方债实施限额管理、地方债务分类纳入预算管理等一系列改革措施，已基本搭建起了地方债管理的制度框架。但无需讳言，制度建设还在路上，还未到完成时。借PPP通道变相举债的现象表明，必须扩大地方债管理制度容量，才能在化解旧风险的同时防范生成新风险，为彻底解决地方债风险问题创造条件。

地方债管理新规，可谓“正当其事”。设定四级应急机制和相关指标，指向的是风险怎么防；依法分类处置债务，指向的是债务怎么还；违规担保承诺无效，指向的是隐形担保怎么禁；高风险地区将启动地方政府财政重整，指向的是预算与举债水平匹配；中央财政不兜底，指向的是责任主体的锁定。管理越细化，约束越硬化，地方债风险溢出的概率越小。

地方债管理新规，也是“正当其时”。近年来，地方政府财政收入增幅有所下滑，加之债务偿还高峰期到来，一些地方举债冲动因此增长。据央行有关部门数据，与近两年财政收入增长8.4%左右的幅度相比，一些地方的政府性债务增幅超过数倍。显然，这样的举债规模不可持续，也容易遗留下重大风险隐患。引入及时有效的风险评估和预警机制，如同为地方举债行为安装了报警器，有助于遏制缺乏风险评估的举债冲动，将风险化解在源头。

那么，有了新规，地方债是否就能管得好？作为财政政策效应的组成部分，能否管好地方债，要看潜在风险是否趋于化解，地方举债行为是否规范，同时更要看财政政策是否得以优化。地方债局部风险隐患的生成，本质上源于过去发生风险事件有中央财政兜底的思维惯性，源于地方政府作为责任主体难以确定，源于央地财政体系还未完全理顺，这也正是建立现代财政制度的主要难点和关键所在。财政制度的优化，是化解地方债风险离不开的前提。

从这个角度说，化解地方债务风险，不能停留在倒逼地方政府提高债务风险预警意识这一步，而要真正把握住问题导向，瞄准核心问题，以建立现代财政制度为目标，驰而不息，久久为功，通过持续不断的制度建设，让地方在举债机制上少一些不科学的行政化意志，多一些法律制度的遵循；少走一些无序举债的老路，多做一些改善投资环境、政商环境的创举；少一些急功近利的政绩需求，多一些长期建设理念。如此，地方债管理新规的政策效应才能最大化，地方债风险管控才能有的放矢地做到管得住、管得好。（徐立凡）