地方债偿付高峰前夜 财政部全国大摸底严控风险
庞大的地方债，给财政部带来巨大的压力。
近日，财政部部署摸底2014年以来全国地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况，并要求各省10月24日之前上报数据。
区别以往的摸底，除了对存量债务的统计，包括PPP模式等在内的所有涉及政府支出责任的举债融资行为都要填报数据，并要求各省10月24日之前将数据上报财政部。不少省份特别下发“加急”通知，要求于20日之前将数据报到省财政厅。
“地方债真实数额是笔糊涂账，由于地方政府融资需求很大，地方债发行有限，因此各种变相举债融资的渠道很多，几个月债务情况就会有极大的变化，财政部不得不一遍一遍地摸底排查。”一位接近财政部的人士告诉《华夏时报》记者。
不过，摸底背后可能是偿还高峰即将到来之时。尽管通过债务置换将偿债高峰陆续错峰，不过，随着债务的增加和地方收入的下滑，风险始终如影随形。
摸底地方债
地方债务风险不断增加，财政部不得不认真应对。
2016年初，财政部推出七大举措，要求地方政府债券余额、置换债券、新增债券均需进行限额管理，并要求地方政府披露财政和债务信息，把控债券发行节奏等。
事实上，按照全国人大审议，2016年地方新增债券规模为1.18万亿元，尽管较去年6000亿元有所提高，但并没有脱离风险可控范围。
不过，地方政府实际举债规模，远比正规发债规模大得多。财政部发布的数据显示，截至2014年末，地方政府债务余额是15.4万亿元。而在中央的“债务甄别清理”政策之下，各地上报汇总的债务超过40万亿元。
“由于我们国家尚无政府破产的先例，政府债务基本就等同于债权人无风险的无限责任债务，再加上体制方面的原因，使借贷双方的冲动都远胜于其他国家。”全国人大农业与农村委员会委员包克辛表示。
今年以来，地方政府债券发行加快，全国人大批复预算后下达2016年地方政府新增债务限额为11800亿元。财政部数据显示，截至7月底，今年内已发行地方政府债券39710亿元。超过去年全年3.8万亿的发行量。其中，新增债券10084亿元，置换债券29626亿元，置换债券的发行量远超新增债券。中诚信预计，此后几个月，地方债发行量将超过2万亿元。
“这些地方债务90%以上是以政府财政收入信用，或以相应资产收益作为担保或抵押的形式存在，融资对象是银行、信托、证券、保险等机构。融资渠道包括融资平台贷款、信托融资、城投债等。在平台贷监管收紧后，一些地方变相融资的行为愈演愈烈，不少地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、垫资施工等方式变相融资。”业内人士指出。
此次填报的对象为符合融资平台定义的国有企业等单位。所谓融资平台，根据通知定义为，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
区别于以往的债务摸底统计，此次存量债务摸底覆盖银行贷款、债券类融资、非银行金融机构融资、供应商应付款等多个融资渠道，其中需要财政性资金偿还的债务余额需要单独填报。
除了对存量债务的统计，即从2014年到2016年8月底的债务余额之外，所有涉及政府支出责任的举债融资行为都要填报数据，诸如政府投资基金、PPP项目、政府购买服务等，需要填报财政分年度履行支出责任的款项，覆盖的年度从2015年开始，一直到后续“2020年及以后”。
事实上，这并不是财政部第一次摸底地方债，不过，由于地方债的发债热情，每次排查摸底，数额都和此前有着较大变化。
债务置换近尾声
在我国，按现行《预算法》，地方政府不能直接举债，除少量通过财政部代发债券，绝大部分只能绕道地方融资平台、国有企业，以城投债和贷款的形式出现。由于举债主体为公司，无法享受高信用等级，债务期限短、利率高。在中央政府紧缩各类平台融资后，地方不得不转向通道融资，综合成本往往在15%左右。
不过，通过债务置换，不仅可以减少利息负担，还可以延长偿还期限。
地方政府债务置换，是地方政府用新发债券得到的资金偿还今年即将到期或已经到期的债务。2015年3月，地方政府债券置换存量债务工作正式开始， 地方债务置换用低利率的长期债务替换高利率的短期债务，不仅推迟了偿债时间，也减少了利息负担。在地方政府发债比较多、成本增高、风险增大的情况下，推出地方债置换是中央为适应当前经济新常态采取的有效举措。
“债务置换主要考虑两方面原因：一是土地财政和财政收入双放缓，剥离城投融资功能且新融资券种和新融资模式(PPP)尚不成熟，防范地方债务资金链断裂的系统性风险;二是拉长债务久期，降低地方债务融资成本，防范流动性风险：美国市政债久期在10-15年之间，中国地方政府债务久期多为3年左右，存量债务置换可缓解地方再融资压力。”民生证券研究院执行院长管清友告诉《华夏时报》记者。
不过，业内人士认为，置换债只是改变了债务的期限结构，这一举措只是缓解债务到期的流动性压力，并没有化解地方债务偿债风险。
事实上，根据2016年中央和地方预算草案显示，2016年地方政府一般债务余额限额为107072.4亿元，这也意味着，年内完成5万亿元的地方债券置换后，政府存量债务置换已接近限额。
“化解风险的方式有几种，如果是央行直接出钱购买地方政府的债务，印钞票给银行，毫无疑问，这就是赤裸裸的量化宽松，这样做的结果就是货币贬值，通货膨胀;还有地方政府和银行商量，债务延期。但延期并不利于债务总量的控制，也许债务会越滚越大，这个方案也被否决;此外就是债务置换，发新债，还旧债，但是时限拉长，利息降低。”业内人士介绍。
根据财政部测算，每发行1万亿元置换债务，可为地方每年节省利息支出约500亿元。仅去年就置换了3.2万亿地方政府债务，今年上半年地方政府债务置换26850.6亿元，合计每年可节省利息支出约2900亿元。截至7月底，今年内已发行地方政府债券39710亿元。其中，新增债券10084亿元，置换债券29626亿元，置换债券的发行量远超新增债券。
不过，按照今年的发债规模，预计明年地方债券置换存量债务将结束。随着存量债务置换工作接近尾声，政府举债将会受到更多限制。
在管清友看来，通过大规模的地方债务置换有利于降低债务风险，同时可以有效降低地方政府债务负担。
此外，由于PPP模式下新建项目投资不计入政府新增债务统计，且以PPP方式推进的存量项目将把存量债务转移至企业方，因此PPP既能有效带动基础设施投资增长，又确保了政府性债务不增。
按照财政部预算报告，今明两年通过地方债券置换的政府存量债务规模约为8.8万亿元，预计明年地方债券置换将结束。
随着地方债置换的逐渐完成，偿付高峰也随之来临。
2016年1-7月，城投债发行与偿还规模分别为14964.25亿元和5966.84亿元;2016年全年总偿还量达到10970.47亿元，10-12月3个月偿还量共计3273.18亿元，占全年比重29.84%，因此2016年的偿还高峰将在余下几个月陆续到来。若要使2016年净融资额占净发行额的比重超过50%，则全年共需新发行城投债21940.80亿元。
不过，在土地出让收入下滑、地方政府的税费降低的背景下，地方政府的偿债能力受到极大影响。