城管执法要机构改革更要权力法定

兵临

城市管理监督局的诞生，一定程度上呼应了城管找“婆婆”的诉求，同时强化了对全国城管执法的规范和监督；最终还需破除执法权界分的“魔咒”，推动城管执法权力法定化。

据报道，住建部近日下发《住房城乡建设部关于设立城市管理监督局的通知》，决定设立城市管理监督局，建立健全城市管理协调机制和考核机制。据称，住房城乡建设部稽查办公室将整体改编为“城市管理监督局”，负责拟定城管执法的政策法规，指导全国城管执法工作，开展城管执法行为监督，组织查处住房城乡建设领域重大案件等职责。

现代城市治理的复杂性、多样性及相互交织性，使得原有条块分割的部门执法体制捉襟见肘，旨在实现多部门综合执法职能的城管执法应运而生。但是，自从建立伊始，城管执法便面临没有“婆婆”的体制尴尬。由于缺乏自上而下的组织架构和明确统一的立法指引，各地在城管执法体制设置上五花八门，组织机构、职权范围、执法监督等都不尽一致，客观上造成了实践中城管执法失范。

要改变“九龙治水”的部门执法弊症，提高城市治理现代化水平，首先必须从组织体制入手，在现有的行政结构中组合出科学高效的城管执法体制。此前，一些地方在划分调整部门职能的基础上，成立专门的城管部门。例如，北京市以原市政市容委为基础，成立职权范围更广的城市管理委员会。但从国家层面看，中央政府始终缺乏专门的城管机构，相关职权虽然划归了住建部，但在住建部中也缺乏专门性机构，不便于更加专业、更为集中地开展工作。

此次住建部设置的城市管理监督局，严格意义上讲并非全国城管执法的“婆婆”。从职能上分析，城市管理监督局只是住建部的“内设机构”，并不直接对外行使执法职能，负责“指导”而非“领导”全国城管执法工作。但是，这种定位更加突出了规则供给和监督查处的功能，回应了当下执法实践中发生的一些问题，有益于促进全国城管执法的规范化、法治化。

同时也要看到，新机构的设置，依然面临权力结构关系的厘定。机构改革的本质，是权力的分配与整合，最终实现权力法定化。就全国的城管执法而言，无论是自上而下地理顺体制，还是相对统一地规范执法职权，都不是设置一个机构就能解决的问题。客观而言，城管执法行使的是其他部门的部分执法权，这给原有部门执法体制带来较大冲击，因而其法治化出路的要害在于：如何切割城管与其他部门的执法权。

总之，城市管理监督局的诞生，一定程度上呼应了城管找“婆婆”的诉求，同时强化了对全国城管执法的规范和监督，其向内控制执法权的法治意义不可低估；但是也要看到，推动城管执法法治化，最终还需破除执法权界分的“魔咒”，推动城管执法权力法定化。