旅游法实施三年：市场逐渐规范 黑导游问题仍存

3年前的10月1日，旅游法开始实施。旅游法对“一日游”“黑导游”等问题进行了严格规范。3年过去了，这些痼疾顽症是否得到了有效解决？旅游品质是否得到了提升？回顾今年的国庆假期，我们也许可以从中找到一些答案。

低价报团却高价购物，游客维权困难多

国家旅游局10月7日发布报告显示，今年国庆黄金周期间，全国共接待游客5.93亿人次，同比增长12.8%。与之形成正相关的是广大游客的幸福指数，“舒心了”是很多人对“七天乐”的评价。特别是根据旅游法相关规定，旅行社应当和旅游者订立合同并告知旅游服务安排的具体内容。同时，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。这些都让游客越来越感受到“放心消费”“明白消费”。

那么，“低价团”真的得到根治了吗？这两日，游客小汪就吐槽了一番：10月1日在家乡合肥办婚礼，然后2日至7日飞往云南旅行。由于该行程计划早已确定，他在今年7月就上网预订了一个价值1080元的“双飞六日游至尊尚品之旅”。“价格便宜本以为是由于预订时间早，去了当地才知道，真的是一分钱一分货。”

“按照网订合同，昆明、大理、丽江确实都去了，但时间非常仓促，有些景点还没转到一半就被催促上车。”小汪说，“令人气愤的是，一路上导游不仅不好好讲解景点知识，还一个劲地宣传当地的翡翠玉石。在昆明的一个民族村里，以车子检修为由在一家玉石购物店停留了两个多小时，店员与导游一起怂恿我买了一对玉镯，买完就后悔了。”

实际上，这种宣传推销已是旅行社、导游的一种惯用伎俩，并且还可能成为对现行法律的规避。“旅游法中‘不合理’‘诱骗’等表述很难明确界定，也很难有证据证明购物是有回扣的，这就导致监管乏力。再加上游客权益保护意识缺位，对旅行社提供的合同样本往往是拿过来就签，这种模糊的合同条款难以事后维权。”广东财经大学教授张伟强说。

记者曾经跟随全国人大常委会旅游法执法检查组进行执法检查，通过一些座谈、暗访还了解到，正规旅行社可能会因法律约束而放弃“低价团”，或者只是在旅途中耍点“小把戏”，迫使游客购物。随着正规旅行社在该领域的“退出”和“收敛”，一些“小作坊”旅行社却“迎来了商机”，致使“低价团”出现死灰复燃迹象。

“还是有很多人找我们，主要是因为便宜，我们也会对旅游产品进行包装。”一个私人旅行社老板曾告诉记者，“逛完购物点后，游客也许会后悔、不满。对此我们早有防备，比如尽量避免提供旅行社的发票、协议等带有信息的资料，游客们事后只能拿着一个通用的旅游协议书投诉，根本没啥用。我们的旅游大巴也都是临时租用的，返程时我的导游会借机中途下车，等到游客想起要找到我们时，早已不见踪影了。”

“黑导游”难保旅游质量，执业自由化应与法治化并重

打开网络，“北京黑一日游称十三陵景点不宜下车”“张家界宰客团伙追客赶客，强制游客参团消费”“白洋淀周边村民组建‘黑船’拉客入淀”等都是今年国庆黄金周期间的热门微博，“黑导游”一直被广大游客诟病。

旅游法规定，参加导游资格考试成绩合格，与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员，可以申请取得导游证。但据旅游管理部门反映，为了节约人力成本，很多旅行社与导游之间只是临时雇佣关系，后者没有固定工资，主要收入只能来自接团收入，甚至是游客购物的回扣，如此旅游质量就难以保证了。

前不久，为推动旅游产业、导游行业的进一步发展，国家旅游局制定了《关于深化导游体制改革 加强导游队伍建设的意见》，旨在打破导游执业渠道由单一旅行社委派的传统模式，明确导游可以“自由执业、自由流通”。

目前该项改革正在试点阶段。但实践证明，自由化、法治化互为一体，缺一不可。“下一步应进一步加强市场监管，健全旅游行业信用机制，比如将游客投诉进行社会曝光，使游客分得清导游服务的好坏。同时注重保障游客权益，特别是未来的旅游模式可能是导游和游客的一对一服务，如果游客在旅游中遭受各种损失，该如何维权？相关保险、救济制度亟待配套。”北京第二外国语大学副教授王惠静说，还应考虑建立健全导游的薪酬保障制度，让导游执业得到应有尊重。

值得注意的是，“黑导游”除了指“黑心导游”，也包括“假冒导游”。其中一些人也许“人品不坏”，只是并非“业界人士”，记者在山西太原某景点就碰到了这样的导游。

“前面是公园，后面是庙宇，全程讲解200元一次，还有专业摄影，即拍即取。”家住景点附近的陈女士手拿景区照片，四处吆喝。她说，“闲时在家干杂活，旺季来挣点生活费，现在一天能接四五单生意。”“文化程度低，只能干这个。在这从小长到大，听老人们讲的这些故事，就给游客们讲讲。”“临时买卖，没必要考证，都四五十岁的人了。再说也没人来管，和公园里的人都熟。”与此同时，记者在景点里观察发现，很多游客可能会对这类导游的知识储备有些怨言，达不到“有问必有答”的要求，但在情感上并不排斥他们，反而觉得他们的价格便宜、人头熟悉，出门在外打听事、问个路都很方便。

专家表示，对于这类“非业界人士”，应加强旅游法和导游知识的宣传教育，如果他们的导游、经营行为构成侵权等违法情节，也要依法予以追责。

亟须制定责任清单，确保旅游市场综合监管更有力

今年国庆黄金周期间，西安市旅游局一名工作人员的几句回应引发社会广泛关注。其中针对“游客疑似被带到山寨景点”的问题，回应是“没去过，管不了”；针对沿街拉客的“一日游”，回应是“我只跟你说旅游局管不了车辆，旅游局管的是星级景区、导游、旅行社。”一个话题由此被热议起来：旅游乱象究竟该谁管？怎么管？

一直以来，在旅游中遇到问题，大家首先想到的就是到旅游行政主管部门和消协投诉，其实涉及旅游的并非只有旅游行政主管部门，比如仅市场监管一项工作，就涉及旅游、交通、工商、卫生、质监、价格、民航等多个部门。于是，游客投诉经常遇到“踢皮球”的情况。

为此旅游法明确要求，各地要加快建立政府牵头、部门分工的旅游市场综合监管机制。今年3月，国务院办公厅印发《关于加强旅游市场综合监管的通知》，进一步强调要加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制，其中特别要求各级政府在2016年底前建立或指定统一的旅游投诉受理机构，根治旅游投诉渠道不畅通、互相推诿、拖延扯皮等问题。“如今各地作出了一些探索，但与职能划分和责任明确的要求还有一定差距。下一步应进一步加强旅游管理的顶层设计、统筹协调，比如各地以市政府的名义成立旅游管理委员会，同时制定综合监管责任清单，厘清各职能部门的监管事项、执法依据等并向社会公开，确保让群众知道该找谁，旅游乱象有人管。”王惠静说。

良好的旅游市场，还离不开广大游客的积极维护。如今，无论是各地旅游系统的官方投诉渠道，还是社交网络的“随手拍”，广大游客对旅游乱象的投诉和反映越来越便捷，这将有利于挤压旅游乱象的空间。从根本上说，广大游客在选购旅游产品时，既要比价格也要比质量，通过充分的信息了解做到“货比三家”，避免上当受骗，这种需求端的转变必将倒逼旅游市场走向健康。