“1亿人落户城镇”关键在权利保障

1亿人落户城镇，不是以旧的权利换取新的权利，而是在保障旧的权利权益的基础上，实现普遍的权利权益增加。这需要从户籍制度到社会保障制度的深刻变革。

徐立凡

国办日前印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，方案提出：大中城市均不得采取购房、投资纳税等方式设置落户限制。城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。大城市落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年，中等城市不得超过3年。不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件。

加快提高户籍人口城镇化率，既是中央“十三五”规划提出的目标，也是国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》设置的目标。根据目标要求，到2020年，要加快落实1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户。这1亿人主要指农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口。1亿人落户城镇意味着，“十三五”期间，户籍人口城镇化率年均要提高1个百分点以上，年均转户要达到1300万人以上。在这样的进度下，到2020年全国户籍人口城镇化率将提高到45%。

设置1亿非户籍人口落户城镇的目标，既是推进社会公平正义的要求，也是经济转型发展的需要。目前，按常住人口计算，名义城镇化率已达到55%，有7亿多人在城镇居住生活。但是，其中多达2亿多以农民工为主体的外来常住人口，因户籍制度等限制，无法享受与城镇户籍居民相等的基本公共服务，在医疗、子女教育、就业、社保等方面，城乡鸿沟难以填平。刨去外来常住人口计算，实际城镇化率只有36%左右。

外来常住人口不能获得新的身份认同，无法真正融入城镇，负面效应巨大。一方面，简单以户籍为标尺的粗放式社会治理方式割裂了整个社会应有的共同体认识，固化了社会的板结性，削弱了基本公共服务的普惠性，阻碍社会公平正义的普及，形成了诸多潜在的不稳定因素；另一方面，加剧了人口红利的衰竭速度，制约了消费市场的扩大和统一，在人力资源不能稳定供应、素质无法稳定提高的情况下，还迫使许多企业只能选择追求短期利益，致使产业结构升级难以持续。

提高真实城镇化率作为事关社会公平正义和经济持续增长的重大战略选择，势在必行。但此前，各地的实践存在不少问题。比如，将外来人口视作房地产市场的最后买单者，以购房作为换取城镇户口，以农村土地承包权为筹码，强行让农民放弃土地等等，这些做法导致农民不敢、不愿进城，在个别地方甚至出现了逆城镇化现象。国办此次印发的方案，有针对性地将特大城市以下的进城门槛放宽，不仅有利于打消非户籍人口的疑虑，保证提高城镇化率的应有进度，而且有利于保障其基本权利。

提高城镇化率的关键就在于人的城镇化，只有人的基本权利得到保障，人的城镇化才不会成为空话。因此，1亿人落户城镇，不是以旧的权利换取新的权利，而是在保障旧的权利权益的基础上，实现普遍的权利权益增加。这就要求，公共财政应为非户籍人口落户城镇做好相应准备，保证他们进城后能及时享受应有的公平权利；同时，适时探索人口进城出城的双向流动机制，保证非户籍人口的进城不付出农村凋敝的代价。显然，这需要从户籍制度到社会保障制度的深刻变革。