精准扶贫和乡村治理两翼双飞 反贫困要与社会建设同行

为确保到2020年农村贫困人口实现全面脱贫，我国举全社会之力，投入了大量人力、物力、行政资源和制度资源，决心打赢这场脱贫攻坚战。目前，反贫困的列车正在隆隆向前，成果已经初现；各级政府为打赢这一仗立下的军令状以及各种落实举措，使得我们有信心会取得胜果。于是，一个问题摆在我们面前：如此大规模社会动员式的反贫困之战，待到打赢之后，大潮退去，如何使村庄具有内生的发展能力，从而保持反贫困的活力？

为此，我们建议在反贫困进程中不失时机地狠抓村庄社会建设，实现扶贫和治理两翼双飞。

扶贫进程提出了村庄社会建设的命题

也许有人会说，中央已经明确提出“注重扶贫先扶智，增强贫困人口自我发展能力”的要求，一当贫困人口的自我发展能力真正提高了，如果没有重大变故，那就不会返贫。这种看法有一定道理，但是还不够全面：它忽略了反贫困中社会建设的维度。

我们认为，反贫困需要与社会建设同行。这是因为首先，村庄的社会质量是反贫困能力的微观基础。如所周知，反贫困需要有效的国家-社会能力。这包括三个方面：建立反贫困的政治联盟，广泛动员社会资源，以及合理分配、管理资源。不难看到，前二者，即建立反贫困的联盟和广泛动员社会资源都已经做得很好，也为国际社会所称道；而在分配资源、管理资源方面还需要努力。就村庄而言，外部投入的扶贫资源的分配和管理，最终依靠的是村庄内部的结构和机制。因此，村庄的社会质量在这里就成了取得扶贫成效的一个关键因素。

其次，驻村干部终归要走，而相对贫困却会永远存在。我们知道，绝对贫困有望彻底消灭，而相对贫困却难消灭。因此，基于村庄良好社会质量持久、内生的反贫困活力，才是应对不断出现相对贫困现象的根基。村庄的活力首先表现为村庄团结包容、共建共享的精神。有了这种活力，就会及时识别新生贫困，积极采取外寻资源、内挖潜力的应对措施，有效帮助其脱贫。进而言之，扶贫工作以及农村的发展在很大程度上取决于农村社会建设，忽视这一点，就会损害扶贫工作。

第三，反贫困中出现的腐败现象凸显了村庄社会建设的紧迫性。中央反贫困资源的大量投入，使得村干部手中掌握的可支配资源比过去更多了。因此，在低保对象的确定、扶贫资金发放等事项上,如监管不力就会出现腐败。2016年6月29日刘家义审计长的《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出,有1.51亿元扶贫资金被虚报冒领或违规使用；41个基层经办机构和一些村镇干部以虚报冒领、截留克扣或收取“保证金”等方式骗取侵占农村危房改造补助1448.38万元。在这些数字背后，是经济上剥夺了大量贫困户获得脱贫资源的权利，以及政治上滋生的社会不公；进一步看，则是村庄权力制衡机制的缺失，这是包括治理结构在内的村庄社会建设的问题。

实现反贫困中能力与治理两翼齐飞

因此，我们建议在扶贫的同时抓紧村庄的社会建设，以使村庄内生的反贫困能力得到提升并得以持续。

首先是构建村民实现知情权、参与权和监督权的机制。社会建设内容十分广泛，一个易于操作的抓手是村庄治理，即扶贫工作需要有村民的广泛参与、协商，实现村民对扶贫事务的知情权、参与权和监督权。具体来说，参与的内容有两类，一是扶贫资源的分配和管理须通过村民、村民代表的讨论协商，取得共识后方能推行，以使扶贫资源得到合理的分配和群众的认同；二是扶贫资源的监督。任何组织机构只要掌握了资源的分配,就掌握了某种权力，这时就要有一种制度安排和组织架构来制衡它的权力。扶贫工作中，需要注重建构通过村民参与实现民主决策、民主管理和民主监督的机制，以使贫困户的能力和村庄治理水平得以提升。这可以简称为“能力与治理两翼齐飞”的反贫困策略。

其次，村民参与的社会资本提升效应。

村民在参与中可以表达自己的利益诉求和意愿，经过大家协商，最后形成的扶贫资源分配、管理方案就具有了民意基础，也就具有了更大的合法性，方案也因得到大家的认同而容易落实。而在参与的整个过程中，村庄的团结以及村民对共建共享理念的认同都会得到增强，村庄的社会资本会得以提升。相反，一件违背公平正义的事情则会破坏村庄的团结，侵蚀村庄的社会资本。这类事情的发生固然是一时的，而它对于村庄社会资本的侵蚀则是长期的。那些不公正事件的负面记忆会长留在村民的记忆中，也会投射到村庄的日常生活之中。对此，稍有农村生活经验的人都不难理解。试想，在这种情况下，村庄会有内生的发展能力和活力吗？这样的村庄，又会如何面对新生的贫困现象？

第三，选派第一书记开了个好头。

我们看到，正因为看到基层治理对于脱贫事业的重要性，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室于2015年5月印发了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，对选派机关优秀干部到发展能力欠缺村任第一书记的工作作出安排。2015年以来，全国共向12.8万个贫困村和3.8万个软弱涣散村派遣了第一书记。这是一种把扶贫开发与基层治理相结合的制度探索，为村庄社会建设开了个好头。而为了加强基层治理，我们还需要做得更多，即在加强农村基层党组织建设的同时，也注重农村的社会建设，把治理的理念融入扶贫，通过村民对扶贫事务的参与，营造村庄共享发展的机制和文化，优化村庄治理，从而使村庄获得持续反贫困的活力。

需要强调的是，当前正是抓紧村庄社会建设的大好时机。目前，我们对贫困地区单位包村、干部包户的帮扶政策很大程度上实现了对贫困村、户的全覆盖。这一外部政治资源的存在是加强村庄社会建设的绝好时机。我们要抓紧这一时机，充分发挥驻村干部的作用，在反贫困进程中积极推进村庄社会的建设，以求村庄具有自身反贫困的内在活力。（北京师范大学社会发展与公共政策学院 张秀兰 徐晓新）