美军新一轮指挥体制改革大幕将启 部分司令降级
10月，美国《2017财年国防授权法案》进入关键质询期。除划拨约6000亿美元的国防费，该法案还用大量篇幅，阐述了美军联合作战指挥体制改革的方向——
美军新一轮指挥体制改革大幕将启
■陈航辉
10月，以改革为主基调的美国《2017财年国防授权法案》进入关键质询期。最近一段时间，美军高层同战略与国际研究中心等知名智库互动频繁，积极为新一轮国防改革造势。作为此轮国防改革的“重头戏”，美军联合作战指挥体制改革的力度超出预期，是美军改革派突破《戈德华特-尼科尔斯法》的一次大胆尝试，因此格外引人注目。
从美军高层的国会证词以及参众两院通过的法案看，此次联合作战指挥体制改革的重点是解决顶层指挥机构缺乏统筹、决策迟缓、效率低下等突出问题，从而强化美军在大国竞争时代的危机应对和打赢能力。
强化参联会职权，提升战略整合能力
美军现行作战指挥体制以1986年通过的《戈德华特-尼科尔斯法》为蓝本，主要吸取了美军在越南战争、“沙漠一号”行动、“暴怒行动”中的失败教训，最大特点是建立了战区主导型军事指挥链。该体制赋予美军战区司令对战区内所有部队的指挥控制权，实现了“战区一体化作战”，因此能有效应对与地区性中小国家的军事冲突，1990年的海湾战争及其后的几场局部战争都是生动的例证。
近年来，随着地区性大国的崛起、制导武器的扩散以及国际恐怖主义的蔓延，美国所处的安全环境发生深刻变化，安全挑战呈现出跨地区、跨领域、跨职能的特征，远远超出了单个战区或职能司令部的应对能力。安全挑战的多维性与视野相对狭窄的美军战区主导型指挥架构格格不入，倒逼美军重新审视30年基本未变的作战指挥体制。正如美军参联会主席邓福德所说：“我们的指挥控制体制实际上并不适应现代战争的特点，我们需要进行一些重要的改革”。
此外，在安全挑战复杂多元且外溢效应明显的今天，美国往往需要同时应对多个地区的危机态势，客观上需要在战略层次上强化统筹协调，使呈全球部署态势的美军联合部队之间能够迅速形成跨领域、跨层级、跨地区合力，以打赢“全球一体化作战”。
这次改革，美军希望通过强化参联会特别是参联会主席的职权，提升战略层次的需求整合和统筹协调能力。在美军现行指挥链中，总统和国防部长只负责决策“打不打”“何时打”，至于“如何打”则主要由战区司令决定。作为总统和国防部长的首席军事顾问，参联会主席没有作战指挥权，主要负责拟制军队建设长远规划、开发联合条令、制定联合教育训练政策等。
此次扩权，将赋予参联会主席三大权力。一是对美军全球防务态势的知情权。二是对美军当前军事行动的建议权，这意味着今后各战区不仅需要向参联会汇报情况，其作战计划也将接受参联会的审查，听取参联会主席的意见。三是对美军全球作战资源的日常调配权，在这一点上美国国防部和国会已基本达成共识。虽然仍不在指挥链中，但扩权后的参联会尤其是参联会主席将成为影响美军指挥链的“隐形之手”。
为增强参联会主席的独立性及其建议的客观性，美国国会还要求将参联会主席的法定任期从2年延长至4年。因为在2年任期制下，为谋求连任，参联会主席需要寻求总统和国防部长的支持，其独立性容易受到影响。之所以看重参联会主席的独立性，有着很深的历史原因。上世纪80年代初，在国会酝酿《戈德华特-尼科尔斯法》过程中，时任防长凯斯帕·温伯格对新法案明确表示反对，美国海军甚至成了一个专门抵制新法案的“作战室”，而时任参联会主席大卫·琼斯却勇敢地表示支持改革，对新法案的出台发挥了积极作用。
精简顶层机构，提高指挥决策效率
过去几年，美军对现役部队进行了大幅压缩，但是包括美国国防部长办公厅、联合参谋部、战区司令部参谋机构在内的顶层指挥机构却在逆势膨胀。据统计，美国国防部长办公厅的运行编制超过5000人，联合参谋部接近4000人，9大作战司令部超过3.8万人，这显然与《戈德华特-尼科尔斯法》试图建立精干型联合作战指挥机构的初衷背道而驰。
机构臃肿的最大弊端是层层把关，决策缓慢，导致美军对新兴威胁反应迟缓。如近两年异军突起的“伊斯兰国”组织，兰德公司早就向奥巴马政府发出预警，但美国军方却迟迟拿不出对策。2014年8月发起“内在决心”打击行动后，美军高层未能根据“伊斯兰国”的新特点提供有效的战略指导，中央战区只得沿用对付“基地”组织的老套路开展打击行动，作战效果犹如隔靴搔痒。此外，从叙利亚内战到乌克兰危机，美军领导层的反应速度明显慢于俄军，美国国防部因此饱受诟病。
领导指挥机构臃肿还挤占了有限的国防资源，导致美军无法将钱花在“刀刃”上。就平价购买力而言，美军当前的国防预算与1986年通过《戈德华特-尼科尔斯法》时基本持平，但军队规模却只有当时的三分之二。据统计，美国国防部长办公厅、联合参谋部、战区司令部和国防部各直属局的运行编制达24万人，每年耗费预算1130亿，接近整个国防预算的20%。巨大的行政消耗挤占了宝贵的国防资源，严重削弱了美军的战斗力生成能力。
美国国防部和国会计划从两方面为顶层指挥机构“抽脂消肿”。
一方面，按照职能整合的思路合并同类项。据美军内部调查报告显示，职能重叠是导致顶层指挥机构臃肿的主因。如国防部负责政策的副部长主抓国家安全和国防政策制定，但联合参谋部、战区司令部以及各军种部均设有战略规划和政策部门。为此，美军将对联合参谋部、战区司令部、战区军种组成部队司令部的情报、后勤和计划等部门进行整合，大幅裁减重叠岗位，减少因层级过多产生的内耗。从目前情况看，美军不会合并北方和南方司令部或者欧洲和非洲司令部，6大战区司令部的格局不会改变。
另一方面，减少将官数量，严格限定编制规模。当前，美国国防部正努力将管理层的规模压缩25%，美国参议院要求国防部以同样的比例削减将官数量，尤其是把上将名额从41人减少到27人。奥巴马执政以来，美国国家安全委员会人数猛增至400多人，导致国安会对美国军方的“微观管理”现象较为严重。为此，美国参众两院计划将国安会的编制限定在150人以内，从而赋予军事领导层更多的自主权。
理顺指挥关系，增强协同效果
美军声称，当前美国面临的安全挑战是4个国家和恐怖主义1个非国家行为体，上述安全挑战中的任何一个都需要多个作战司令部密切配合，合力应对。
以打击“伊斯兰国”的“内在决心”行动为例，目前共有包括中央司令部、欧洲司令部、非洲司令部在内的3个战区司令部和特种作战司令部、战略司令部在内的2个职能司令部参与其中。如此众多的司令部联合行动，势必带来“谁主导、谁指挥、谁支援”的问题。
另一方面，近年来随着美军加快推进网空领域新型作战力量建设，网络战部队逐步从幕后走到台前，并已开始参与美军一线作战行动，成为美军联合部队的重要组成部分。在此背景下，厘清网络战部队的指挥关系、强化其与其他作战力量的协同效果，以便充分发挥这一战略性力量的作战效能，日益受到美军关注。
为了理顺指挥关系，美军拟在三个方面采取动作。
其一，设立“作战司令委员会”，为顶层协调搭建平台。美国参议院主张设立一个“作战司令委员会”，成员包括9大作战司令部司令以及国防部长、参联会主席和副主席等，作用是为讨论全球重大危机和挑战提供平台，协调各作战司令部之间的行动。考虑到美军内外缺乏让参联会主席进入指挥链的民意基础，设立“作战司令委员会”的可能性较大。
其二，升格网络司令部，强化网络空间作战与其他领域作战的协同。根据“全球一体化作战”构想，网络空间这一新兴作战领域不仅是未来战争的起点，也是决定战争胜负的关键点。目前，美国军方与国会已达成共识，将网络司令部由原先战略司令部下属的二级司令部升格为独立的职能司令部。事实上，卡特、邓福德等美军领导人在公开讲话中已经把网络司令部与战略司令部摆在并列位置。升格后，网络战力量与其他联合作战力量的协同将更加顺畅，便于发挥其“力量倍增器”作用。
其三，降低部分领导岗位级别，强化核心领导的权威。目前，美军作战司令部下属军种组成部队司令部司令的级别是四星上将，与作战司令部司令的级别相同。这样的等级安排既不利于作战司令部司令行驶指挥权，同时也阻碍了重要信息的通报和流转。为此，美国众议院通过的法案规定将部分军种组成部队司令部司令的级别降为三星中将，同时部分国防部直属局也存在降级的可能。
需要指出的是，作为30年来力度最大的一次改革，美军此次联合作战指挥体制改革存在一定阻力，包括参联会主席是否应进入指挥链在内的部分议题引起了较大争议。此外，与上世纪80年代初美军先后遭遇两次重大战场失利的背景不同，美军在近几场大规模作战中的表现可圈可点，因此存在改革动力不足问题。然而，随着美军备战重点转向大国竞争时代的高端战争，美国军方、国会和学界已经对改革的必要性和紧迫性达成共识。一旦改革设想付诸实践，必将深刻影响未来10年美军联合作战的组织实施。