低保困局：一半是“唐僧肉”，一半是悲剧

作者：中国农业大学教授 李小云

甘肃康乐县阿姑山村28岁女村民杨改兰杀死四个幼小孩子然后自杀的悲剧引起社会巨大震惊。许多媒体的报道都将此悲剧指向低保。虽然不能简单地将杨改兰的悲剧归咎于低保的执行不当，但是低保等一系列扶贫措施的实施不当所引发的社会性问题不能不引起我们的高度关注。

首先，低保实施的政策工具与乡村的现实之间一直存在很大的矛盾。政府依据贫困线所得出低保户和贫困户的数量比例，再按照这个比例将低保户与贫困户的比例下放至村庄。而在广大的贫困地区、特别是在贫困发生率很高的贫困村，村民的生活状况相差不是很大。由于无论是低保，还是贫困户都附带着政府的无偿资源转移，这就势必造成权力性的挤入，出现村干部和相对富裕群体挤入低保户和贫困户的现象。即使在那些不存在挤入现象的村庄，由于实际生活状况相差并不大的现实困惑，迫使很多地方将低保转变成了按年农户轮流受益的平均分配格局，这一现象在贫困村庄非常普遍。低保资源在乡村复杂的社会政治条件下出现的异化，低保在某种程度上变成了“唐僧肉”，使低保失去了兜底扶贫的作用。

其次，低保有效实施的基础是对低保户的识别和相应的退出机制的到位。对贫困群体的识别需要相对严格的收入记账体系或者定期的专业性的收入统计，而且村民还得普遍认可这样的记账和统计的真实性和正当性，否则任何形式的农户识别和退出都存在很大的争议。即便是通过村民公开讨论决定谁该进入谁该退出，在乡村对低保户和贫困户识别仍然存在很大的模糊性。在乡村，识别那些有特殊需求的特困户相对容易。但一般来说，国家给定的低保户和贫困户的数量会多于急需救助的特困户的数量，但又少于乡村中实际需要低保和扶贫帮扶的农户数量，客观上必然会出现部分贫困群体被排除在外的现象。虽然很多地方都采用村民公开评议低保户和贫困户的做法，但是由于僧多粥少，公开的民主测评结果也只是形式上的共识，并非实质上的认同。这就是为什么部分村民依然会对经过民主测评得出的低保户和贫困户名单有异议。现实中，一些农民的确非常贫困，也非常需要低保的兜底，但是经过民主测评之后没有被纳入低保范围。但是，被纳入低保范围的村民往往也是和他一样贫困。那些没有被纳入低保的农民往往会因此产生愤怒和失落，发出“他们凭啥是低保，而我不是”的呼声，有的甚至有可能产生极端的行为。一项旨在帮助贫困群体的行动，在执行中陷入了异化的困境，这显示了当前农村社会保障政策与农村现实的某种不适应性。

再次，近年来的民粹主义思潮在唤起社会和政府关注弱势群体的同时，也使得政府通过不断增加其保护弱势群体的数量来平息民粹的呼声。但是，在财政资源有限的情况下，扶持的数量的增加速度高于单位个人强度增加的速度。在物价持续上涨的背景下，有效的兜底效益下降，一些地方的低保甚至变成了平均福利。从某种意义上说，以扩大农村低保覆盖率为指标的农村低保政策需要向兜底质量转变，农村低保覆盖率不宜继续增加，而应该注重培育合理的识别和退出机制，提高兜底效果。

最后，以低保和贫困户识别为特征的农村扶贫政策的实施需要大规模的放权。农村扶贫工作是一项复杂的社会专业性的工作，政府缺乏足够的组织和专业资源有效地实施这一复杂的社会工程，一旦出现像杨改兰这样的事件，社会舆论立即剑指政府执行不力，造成社会和政府的非良性互动。农村的各项扶贫政策都最终都落到乡镇一级，乡镇没有人力资源落实好这些政策，就容易造成落实不到位和落实偏差。因此，政府可以向社会力量购买扶贫服务，全国目前有几十万民间组织，由这些社会组织实施扶贫，一则可以迅速弥补政府组织资源的不足，二则可以减轻政府的政治社会责任，可以极大地缓解政府和社会的潜在冲突风险。