创新扶贫治理体系 推动精准扶贫迈上新台阶

精准扶贫是我国现阶段重要的扶贫形式和基本方略。2013年底开始的精准扶贫行动，在改善扶贫工作有效性的同时，也在一定程度上推动了我国精准扶贫治理体系的完善和优化。为了实现精准扶贫、精准脱贫的战略目标，还需要进一步完善和优惠我国的精准扶贫治理体系。

一、我国过去扶贫治理体系的特点和问题

从1986年开始实行有计划有组织的大规模扶贫行动以来，我国的扶贫治理体系中间虽也有过不少调整和变动，但总体来说，在2014年之前没有发生根本性地改变。2014年前我国长期采用的基本上是以部门为基础、以地方政府为主体、自上而下的扶贫治理体系。这种扶贫治理体系，曾经在我国扶贫开发中产生过重要的作用，尤其是在改善贫困地区的物质基础设施和公共服务方面，取得了不错的效果。

这种治理体系主要存在三大问题。一是作为扶贫政策和扶贫项目的直接受益人——贫困村和贫困户很少有直接参与项目计划、实施和管理的机会。二是从县到村和贫困农户之间的管理半径太长、且管理力量薄弱，扶贫项目计划者难以通过了解每个贫困户的致贫原因、可用资源和需要而因户施策，只能采取大水漫灌的方式，以简单的方式来管理和实施项目。三是扶贫治理体系中目标和任务约束不力，考核虚置。虽早在1996年中央就确立了“中央统筹，省负总责，县抓落实”的扶贫工作机制，但由于没有建立有针对性和约束力的扶贫绩效考核制度，加之问责不力、信息不够公开等原因，我国扶贫治理一直比较软弱。以致诸如扶贫资金违规违纪甚至违法使用的情况时有发生。

二、精准扶贫战略实施以来我国扶贫治理发生的主要变化

精准扶贫战略在全国范围内实施以后，扶贫方式的改变相应地推动了扶贫治理体系全面而深入地创新和调整。最突出的变化体现在以下4个方面：

1.贫困村和贫困户逐渐成为了扶贫治理的主体。过去自上而下的扶贫项目计划和管理办法已经不能满足需求，必须让贫困户和贫困村参与进来，讨论分析各个村中谁是扶贫对象、各个贫困户的致贫原因、应该通过什么措施来帮扶。通过对扶贫对象、贫困成因的精准识别，，做到因人施策。这样一来，在原来扶贫治理体系处于被动地位的贫困村和贫困户，就能够在精准扶贫中比较显性地发挥主体的作用。

2.从县到贫困村、贫困户之间扶贫管理和服务的薄弱环节得到显著加强。为了解决从县到村到户之间管理半径较长、管理能力弱的问题，在中央统一安排下，各地向全国12.8万个扶贫工作重点村都派出了扶贫第一书记和扶贫工作队。这是在原有扶贫治理体系里不存在的一种治理力量，在某种程度上加强了过去在县和村户之间扶贫管理比较薄弱的环节，使过去因为人少、工作忙或者其他原因，扶贫工作很难具体深入到一家一户的情况得到了根本性地扭转。各级机构派出的第一书记和扶贫工作队常住在村，他们既有县和有关组织部门的授权，又有时间和相应的条件来对一家一户的贫困状况和致贫原因来进行摸底，并能在扶贫资金、扶贫项目的精准安排和帮扶措施的实施中起到重要的作用。

3. 建立扶贫考核制度和问责制，扶贫治理体系中组织制度约束的刚性显著增强。实行精准扶贫、精准脱贫的扶贫方略后，精准扶贫被确定为一项政治任务。尽管扶贫工作机制并没有发生改变，但此工作机制在之前并没有硬的约束来保证其有效运行。现在，通过层层签订“责任状、军令状”的方式，使每一级的党委政府直接对所承担的扶贫和脱贫任务承担起具有约束力的责任。与此同时，中央建立了省级党委政府扶贫工作绩效考核制度，省及市县相应地对下级党委政府建立了扶贫工作绩效考核制度。在各级建立的扶贫绩效考核制度中，减少贫困人口、完成脱贫攻坚任务，替代了原来作为考核中心任务的GDP，成为了考核的中心任务，这在很大程度上帮助贫困县扭转了以GDP为中心的发展方式，把工作的中心和重点转移到扶贫方面来。

4. 扶贫治理过程透明度提高，社会参与得到明显改善。在精准扶贫战略实施之前，比如财政部、国务院扶贫办联合制定的《财政专项扶贫资金管理办法》、国家发改委制定的《国家以工代赈管理办法》，都曾提出扶贫计划、项目要公开的要求，在2001-2010年实施整村推进的扶贫工作中，也尝试在贫困村将项目、计划在小范围公开，但是当时公开是局部的、部分环节的。现在为了保证精准扶贫精准脱贫目标的实现，在全国范围内，更多的环节都强调了扶贫治理的公开性。比如，扶贫对象确定以后，要求在所在的村张榜公布、接受当地农民的意见反馈，有些问题甚至可以网上申诉；扶贫项目、扶贫资源的分配，不仅要在村里张榜公布，而且需要在省和县的有关扶贫网站、甚至在全省的重要报纸、网络上公开；扶贫对象的脱贫、贫困县和村的摘貌，要求在一定范围内进行张榜公布、网上公开。通过公开的方式，一方面可以更广泛的接受包括贫困户在内的社会民众和媒体的监督，另外一方面也在很大一种程度上促进了国家扶贫治理体系的优化和完善。

此外，扶贫开发中社会监督和社会参与也得到了明显的加强。自精准扶贫、精准脱贫方略提出以来，各级都非常强调第三方的参与。比如在精准扶贫的对象识别、省级党委和政府扶贫工作绩效的考核、精准脱贫的标准和程序的落实情况等等，在不同层面都邀请了第三方参加。第三方参与主要起到对扶贫工作成效公正客观的监督作用，它对改变过去以部门为基础的，从上到下相对封闭的扶贫治理体系的弊端具有重要的作用。除了第三方专业机构之外，现在更多的媒体、更多的社会组织甚至个人，也有更多的机会来对政府的精准扶贫和精准脱贫问题进行监督。社会参与的加强，对扶贫治理体系的完善起到了重要的作用。

三、应尽快完善和优化我国的扶贫治理体系

在过去两年多的时间里，各地在探索新的扶贫方式的同时，也推进了扶贫治理体系的创新，但是应该说这个治理体系的创新还是很初步的。若要建立一个有效的、科学的、具有生命力的扶贫治理体系，还需要做进一步努力。

第一，完善和提高扶贫治理制度。从1986年以来，尤其最近两年多来，从扶贫规划、扶贫资金的分配和使用、扶贫项目的管理，到扶贫绩效考核、扶贫第一书记、扶贫驻村工作队的管理等等，都出台了一系列的扶贫制度，但是应该看到现在的扶贫制度还存在不少问题。突出地表现在三个方面：一是一些扶贫制度还不够完善。如在扶贫主体的参与方面，各个扶贫主体的职责和权限的边界划分并不是十分清楚，对各个扶贫主体发生违规不恰当行为的处置还缺乏明确的规定。二是现部分扶贫制度还存在简单化的缺陷。不少省份只是简单的抄录中央的办法，很少根据各地的情况来制定更具体、更适合地方条件的办法。三是现在出台的扶贫制度更多的是政策层面的，很少进入法律层面甚至法治层面，制约了扶贫制度作用的持续性和效率。

第二，创新扶贫治理方法。相比于扶贫制度，扶贫治理方法需要做的功课更多。现在的扶贫制度大多只确定一些方向性的原则，但是对如何有效的来治理扶贫政策、项目和资金管理，如何用最合适、最有效的方法来治理等问题，还存在不少空白和需要细化之处。比如在扶贫对象的精准识别方面，尽管有很多地方提出了自己的办法，但这些方法是否科学，是否经得起其他方面的检验，通过这个方法确定的扶贫对象和通过大规模样本调查推算的扶贫对象之间的关系怎样处理，目前还不清楚。在多主体参与的扶贫活动中用什么样的治理方式来解决面临的问题，同样是一个有待解决好的问题。比如在产业扶贫过程中，涉及的扶贫主体，除了一般性的扶贫治理主体，如各级政府、村委会、贫困户之外，还有参与的龙头企业、合作社、能人或者是产业化基地等。在这样一种比较复杂的治理环境下，如何找到行之有效的治理方法，使不同的治理主体之间能够更好地发挥相互促进、相互支持的作用，需要在实践中进行不断的试验和探索。

第三，提高扶贫主体的治理能力。治理能力直接影响治理体系的效率和质量。精准扶贫、精准脱贫，相对来说，是一个全新的扶贫理念和方式，各有关的扶贫治理主体都不同程度存在能力不足的问题。无论是专管扶贫工作的专业部门、贫困村的村委会，还是最近新进入扶贫体系的第一书记、扶贫工作队员等等，对于如何更有效地承担自己在扶贫中的职责，如何更好地做好精准扶贫、精准脱贫工作，如何根据扶贫对象的不同特点来选择具体的扶贫方式方法等等，都需要进一步的能力方面的支持。应该通过有质量的培训、考察学习、面对面的甚至是远程交流的方式，来帮助参与扶贫活动的治理主体提高治理能力、改善他们扶贫的工作效率。