公益诉讼缘何不求多

近期，公益诉讼成为社会公众关注的焦点。不久前，中国消费者协会首次提起了公益诉讼。最高人民检察院也于近期披露，全国人大常委会授权最高检开展公益诉讼试点一年来，北京、吉林、内蒙古等13个试点地区均提起了公益诉讼。

相比于社会组织和公民个人提起的公益诉讼，检察机关可谓“国家队”、主力军。不过，检察机关发现的案件线索，最终提起诉讼的比例看上去还很低。截至今年6月，试点地区检察机关共发现公益诉讼案件线索1942件，最终向法院提起公益诉讼的只有30件。如此比例，不是因为尚未走出公益诉讼的“公地悲剧”，而是一种现实的策略选择。

司法是维护社会公平正义的最后一道防线。检察机关提起公益诉讼，也是保护社会公共利益的最后一道防线。检察机关提起公益诉讼，不应一味追求数量，而应重在发现问题并督促解决问题。实际上，并非所有涉及公共利益的行政违法行为，都适合以公益诉讼的方式加以监督。因此，把公益诉讼作为最后选择，更多选择向相关行政机关提出检察建议等诉前程序推动问题解决，既可以节约司法资源，也有利于提升公益诉讼的威慑力。在试点过程中，大部分案件线索也是在诉前程序中得以解决的。统计数据显示，在试点检察机关所办理的1047件行政公益诉讼诉前程序案件中，77.75%的已由行政机关纠正违法或履行职责，逾期未纠正的仅占9.74%。

由检察机关为公益诉讼破局，是有意为之的改革，也是倒逼出来的选择。尽管我国的法律制度对公共利益设置了立法保护、行政保护、司法保护、社会保护四层制度安排，但每一层保护均有局限和不足。在许多地方，公民个人无力发动保护，行政机关未能依法履行执法和监管职责，司法机关因为制度限制不能主动介入，社会组织发育不足难以承担重任。

在司法实践中，公益诉讼长期执行不畅，一个关键因素在于之前未能很好地解决诉权资格的问题。而探索检察机关提起公益诉讼制度，正是为了在实践层面弥补这一缺陷。尽管这一制度安排存在“民事公诉”等争议，但检察机关独立的法律地位决定了其更少受地方、部门利益的牵涉，适合为保护公共利益提起诉讼。此外，检察机关拥有独立的调查权，有能力解决好公益诉讼中至关重要的调查取证和举证困难等问题。而且，检察机关拥有一支专业的法律队伍，他们对手中的公益诉讼权更为审慎，能在一定程度上防止重复诉讼、“捣蛋者诉讼”等问题。

不论什么改革，最终要靠效果说话。记者在采访中曾经遇到这样一个案例：某县10多家石棉矿企业自1950年开采至今均未依法办理环评手续，给生态环境造成严重影响。县环保局对此虽有关注，但一直未采取切实有效的监管措施，导致污染问题始终未能解决。直到检察机关介入，决定提起行政公益诉讼后，县政府立即采取措施，对这些企业依法予以关停，并认真进行整改，困扰该县60余年的石棉污染问题才得以解决。

改革是系统工程，要有全局视野，需要协调推进。利用好检察机关的威慑力，倒逼行政机关适应并尊重公益诉讼，为公民和社会组织提起公益诉讼创造更有利的环境，才能调动社会各方面力量共同维护国家和社会公共利益。（彭波 作者为《人民日报》政治文化部记者）