京华时报：信访立法亟须升级

原标题：信访立法亟须升级

作为行政职能部门的“信访局”，在实践中不得不承担起几乎所有领域的信访事项这一使命。解决“信法不如信访”这一难题，恐怕还得先用法律将信访规范起来。

在全面推进依法治国的大背景下，法治信访改革正在向纵深推进。国家信访局有关负责人告诉记者，国家信访局还将继续推出一系列规范措施，健全信访法治体系。此外，信访立法进程正在稳步推进，现已列入国务院2016年立法工作计划的预备项目。

在官方的介绍中，现行信访制度多被追溯至上世纪50年代。1951年6月7日，当时的政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。如我们所知，在那之后的二十多年里，这部行政法规并未得到良好的施行。直到1995年国务院颁布《信访条例》，尽管其层级仍停留在“行政法规”上，但它被普遍认为是法制恢复重建后第一部有关信访的“法”。

一些人习惯把信法与信访对立，并不是说信法可以否定信访，而是在现实生活中，本该依靠司法解决的纠纷大量流入了信访。这也使得信访在制度设计上就争议颇大。2005年新的《信访条例》颁行，将信访明确定义为“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”从中不难看出，这里的信访本就单指行政信访。《信访条例》就是行政机关制定的，它也只能规范行政信访行为。这意味着，向行政机关之外的其他国家机关（比如权力机关、检察机关、审判机关等）上访，目前仍然没有类似《信访条例》这样具体的法律规范。

这一怪现状反过来影响了作为行政职能部门的“信访局”，在实践中不得不承担起几乎所有领域的信访事项这一使命。几年前一个被频繁引用的数据是，在全部信访事项中涉法涉讼事件占了约七成。这些涉法涉讼事件，行政部门本无权处置。如果硬要依行政权强加于司法权，又构成行政对司法的侵蚀，并将直接冲击生效裁判的既判力，使司法的确定性荡然无存。

十八届三中全会之后，信访改革骤然提速。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。其中明确指出，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来由政法机关依法处理，并建立涉法涉诉信访依法终结制度。这被媒体称为“涉法涉讼信访回归司法”。今年7月，最高法又下发了《关于人民法院办理执行信访案件若干问题的意见》，要求各级人民法院建立和落实执行信访案件交办督办制度，进一步为落实“诉访分离”提供保障。

审视现实，解决“信法不如信访”这一难题，恐怕还得先用法律将信访规范起来。所以，我更关心的是，信访法有没有列入全国人大的立法计划，以及有没有明确的出台时间表。