人民日报协商之路：让小社区发挥大作用

随着城镇化进程的推进，作为现代城市空间和功能组织的基本单元，社区如今已经成为我国社会的基础细胞。社区公共服务质量，关系城市居民的生活水平和质量，社区建设的成败，也直接影响着新型城镇化建设的发展趋势。

据统计，2007年至2014年，我国社区事务支出增长了299.41%，社区服务机构数量和覆盖率分别增加了46.14%和49.39%。然而，我国社区治理与服务整体仍处于初级阶段，治理水平较低、主体较少，服务供给不足、分布不均，提升的潜力巨大，发展任务也十分紧迫。

如何推动社区服务业快速发展？新型城镇化过程中社区治理模式如何改进？近期，由全国政协副主席、九三学社中央主席韩启德带领的调研组奔赴广东广州、深圳、珠海等地，围绕“新型城镇化与社区服务业发展”进行调研，为城镇化过程中的社区治理与服务业发展建言献策。

强化规划引领，为社区服务业发展提供更有力支持

广东省城市建设历史悠久，改革开放以来，随着经济的快速发展，城市建设发生了翻天覆地的变化，目前广东省现有城市社区已达6000多个，社区服务的内容也越来越多样化。

随着社区服务需求的不断扩大，社区服务业的市场也在不断扩展。一组数据或许能说明问题：当前，相比于我国GDP增速下滑到6.9％，服务业的增速仍达9.5％；2014年，全国家政服务业企业营业收入同比增长20%；2016年前4月，家庭服务、清洁服务、社会工作行业营业收入同比分别增长23.0%、13.4%和24.7%。

社区服务需求的不断增长，也带动政府由“管理社区”向“服务社区”转变，一些本应由政府承担而政府又没有足够精力投入的服务，在有些地区开始尝试以政府购买服务的方式实现。在广州，2009年开始大力打造“家庭综合服务中心”，引进民办社会工作服务机构承担提供各类社区服务，服务范围涵盖了家庭服务、青少年服务、长者服务、残障服务、义工发展、人际关系拓展等，曾产生全国性影响。在深圳，龙岗区推出的“居民点菜做菜、政府买单”的“社区民生大盆菜”项目，2015年投入4.17亿元实施了3211个项目，满足社区多元化、个性化的服务诉求，得到群众普遍好评。

然而，放眼全国，截至2014年底，全国城镇社区服务覆盖率却只有约45.5％，农村社区综合服务设施覆盖率仅为11.3％，城镇物业管理覆盖率仅为50%。一些地区社区服务市场发展阻力仍然较大。

调研组认为，近年来，尽管中央就发展社区服务、扩大社区消费出台一系列文件，但落地效果并不理想。有的地方政府存在既当裁判员又当运动员的惯性，导致不少类型的社区服务停留在基础和普惠性阶段，增值性商业服务发展缓慢。有的社区空间布局规划建设不到位，导致社区服务设施不足、类型单一，不少社区洗染、维修、餐饮、零售等业态呈现“小散乱”状态，养老幼托、菜市场、便利店等机构设施布局不合理。

“社区服务业是发展经济、促进就业的‘催化剂’。”韩启德在调研中指出，随着社区服务消费空间拓展，以及“互联网+”潮流到来，以往“小而散”的社区服务将成为极具价值的消费市场和数据金矿，激发分享经济等商业模式创新，为调结构、促发展提供强大动力，未来应当强化社区服务业发展的规划引领，为部分服务行业健康有序发展提供必要扶持。

加强社区治理能力现代化，引导社区治理与社区服务相协调

随着社区服务业的迅速发展，社区治理的工作也不断面临新情况新问题。一方面，社区服务业内容、规模的扩展对社区治理提出了更高的要求，另一方面，社区治理的水平也影响着社区服务业的发展状况。

在社区服务业发展中，服务水平不一、收费混乱、售后保障难等系列问题是居民反映社区服务业普遍存在的问题。据统计，2012至2015年，全国生活、社会服务消费投诉增幅达26.04%，投诉量占服务类投诉的1/3。如何协调处理好这些问题，让社区服务业健康发展，让社区群众放心满意，成为社区治理过程中值得研究的问题。

“社区治理与服务涉及工作很多，有没有部门主管或牵头？”“政府和居民间怎么顺畅沟通？”“居委会、业委会和物业间，政府各部门间如何协同？”“政府和市场间如何协同区分甚至列出清单？”调研走访与座谈过程中，韩启德对社区的职能定位和管理机制十分关注。

调研组在调研中发现，当前社区治理与服务的体制机制仍不完善。社区治理工作与服务工作在政策、制度层面仍彼此分割，缺少战略性和系统性。从中央层面看，部际协调难度较大，未形成协同推进的有利格局，中央虽设有社会治安综合治理委员会，但主抓社会治安工作，不过多涉及社区治理与服务领域；卫生、人社、民政等部门间的行政壁垒，也制约着社区医疗、养老融合服务等的制度和标准建设。

此外，社区自治和各方参与的意识能力仍然较弱。例如，小区业委会在维护业主权益、协调各方关系方面发挥着日益重要的作用。然而，因出现时间晚、分管部门不同，业委会并未纳入社会组织和自治组织范畴，与居委会的关系较不清晰，与物业公司地位不对等，为治理资源、程序、监管等方面的割裂和混乱留下隐患。在此影响下，业委会地位处于弱势，全国成立率仅不到40%，监督和服务作用发挥极其有限，实际正常运作的约仅占15%。

调研组建议，未来应以信息化和标准化为基础，统筹推进社区治理与服务改革。设立社区治理与服务的部门联席会议制度，落实部门分工和责任；聚焦基层政权与社区的职能梳理，建立“契约”管理关系；加快推进“互联网+社区治理与服务”信息平台建设、标准体系建设；加快完善社区服务业尤其是养老、幼托、家政、资源回收等行业标准，完善政府提供公共服务、购买社会组织服务、公益创投等服务标准，以及社会组织、社会组织孵化器标准等一系列规范标准。

政府掌舵、社会划桨，鼓励扶持社会组织为社区服务

随着社区服务专业化程度的加深，通过向社会组织购买服务的方式，有效地提供优质专业的服务逐渐成为一种潮流。在这种背景下，社会组织也逐渐成长为提供社区服务的重要主体。

“你在学校学的什么专业？”“这里的社工是怎么进行管理培训的？”“收入怎么样？”在深圳南岭村社区综合服务中心，调研组对在这里服务工作的社工进行了详细了解。

在广东，社会组织为社区服务的模式已比较普遍。但从全国来看，我国社区社会组织发育水平仍然较低，主要表现首先为数量少、规模小，发达国家每万人拥有社会组织数多超过50个，但2015年我国仅为3.4个，其中社区社会组织数量合并公益性组织、行业协会占比不到五成，“小草多，大树少”。其次是层次低。2014年底，我国专业社工仅占全国总人口数的0.3‰，发达国家高达2‰。第三是人员稳定性差。在社会组织发育较好的深圳，2013至2015年社工流失率分别达19.8%、22.2%、18.1%。

经过调研，专家们认为，制约社区社会组织发展的原因首先是社区社会组织定性模糊，社区社会组织身份、运行等缺少专门法律规范，目前多被定为民办非企业或营利性企业，致使总税率超过10％。社区社会工作的认知度也较低，人才发展受限，不仅公众对社区工作了解少，甚至政府职能部门对社工专业工作方法和理念缺少认知、对专业社工缺少认同和重视。

“蓬勃发展的社会组织应是未来社区治理与服务的主力，我们迫切需要找准对策，鼓励社区社会组织发展壮大，打造利于社会组织生长的环境。”调研组建议，未来应以“政府掌舵、社会划桨”为方向，为提升社会组织能力打造平台拓展资助渠道。同时，着力激发社区自治、志愿服务的内在活力，提升居民参与的意识和能力，通过不断完善社区党组织、居委会、业委会、社区社会组织、驻区单位、市场主体和居民代表参加的社区协商议事制度，赋予居民社区公共事务决策、管理和监督的权力，培养表达诉求的有效方式、参与治理的基本素养。

“社区服务涵盖内容很广、涉及部门众多，与百姓民生、基层治理和社会稳定紧密相关。”韩启德说，目前我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，面临经济社会转型升级压力、收入分配改革阻力及人口老龄化提前等问题，应把社区治理与服务提升到国家经济社会发展的战略高度，在推进新型城镇化的背景下不断创新模式，以开放姿态广纳良策，协调部门力量整合社会资源，推进社区治理与服务绿色发展，保障人民群众共享改革红利。

《 人民日报 》（ 2016年07月13日 20 版）