自由裁量权岂能为违法行为开后门

保护农用地不被侵占是国土资源管理部门的使命。然而,在广东省阳江市,一宗数万平方米农用土地在被非法征用过程中,8年来当地阳东区国土部门连下4道土地行政处罚决定书,非法征地行为不仅未得到阻止,相反占地面积却越来越大。记者调查发现,面对行政处罚,当事人一边认罚一边继续违法,当地国土部门却一直按每平方米1元钱予以罚款。(见本报今日5版报道)

违法占用农地长达8年,相关部门所开出的罚单,却低至“每平方米1元”。如此轻描淡写的处罚,几乎是对不法行径的变相鼓励。在这样的背景下,当地国土部门连下4道处罚决定书之后,“非法占地”的闹剧非但未被遏制,反倒有愈演愈烈之势,也就不难理解了。面对这一赤裸裸的土地违法案件,当地主管机构的弱势和容忍,不禁令人生疑。

对于开出的近乎儿戏的“罚单”,阳东区国土局也自有一套说辞。其解释称,按照法律规定,对未经批准非法占用土地,处每平方米30元以下罚款,“1元钱符合标准”。此番说辞看似循章引据,实则让人哭笑不得:难道30元以下的限额,就非得意味着,低至1元的象征性罚款吗?要知道,行政处罚所具备的自由裁量空间,绝不是为了给违法者大开方便之门。如若罚单每每“就低不就高”,又何以惩戒不法行为、弥补损失?

其实,当地针对此事所开出的行政处罚决定书,荒诞之处并非只有“罚款太少”。另一个备受诟病的问题在于,阳东区国土局,并未责令当事方退还非法占用的农地。这一举动,无异于变相承认了“土地使用权变更”“用地性质发生变化”的既成事实——从某种意义上说,在这整个过程中,土地执法非但没有制止违法行为,反倒起到了“为之洗白、将之合法化”的作用。

对于一起违法事实清楚,适用法律明确的土地违法案件,为何当地职能部门屡屡表现出犹豫不决、投鼠忌器?或许是因为,这一起非法占地的活动,并未引起失地农民的强烈民意反弹,故而主管机构索性“懒得多事”?又或许是因为,此一土地开发项目,涉及了地方建设发展的“大局利益”,故而国土部门也就“便宜行事”了?还是有其他私人猫腻?可能的原因不外乎几种,但哪一种显然都站不住脚。

土地执法,本应基于相关的土地法规严格执行。如果掺杂了暧昧的利益算计,必然变得畏首畏尾,甚至于有选择性地执法,势必会造成恶效应、副作用。从长远来看,土地执法的过程只有遵循一致的标准、保持执法尺度的稳定性,才能真正捍卫良性的用地秩序。特别是对于农业土地的保护,更是要强调行政执法的重要性。因为众所周知,农民群体处于相对的弱势地位,其并不具备足够的议价能力。在开发商和某些违法乱纪者的面前,农民群体缺乏守护住自家土地的能力。如果土地主管部门不能在涉农土地纠纷中秉持公正公平立场,还容易衍生出后续的一系列冲突事件。（然玉）