曹锦清 刘炳辉：中国国家治理体系的传统及其当代挑战-曹锦清、刘炳辉
【中国由传统社会向现代社会转型，经历着从“静态社会”到“流动社会”的转变，其间，传统的“郡县制”国家治理体系与其对应的社会基础结构之间发生了深刻的不适应。传统的国家治理体系发生了哪些变化？为何需要转型？传统治理体系在今天彻底消失了吗？如果没有，又发挥着怎样的影响？华东理工大学社会与公共管理学院曹锦清教授、刘炳辉博士在《郡县国家：中国国家治理体系的传统及其当代挑战》一文中对上述问题进行了深度思考。观察者网经授权摘录其精彩内容，以飨读者。】
摘要：围绕中国国家治理体系现代化的研究中，对其传统与来源的深入剖析，是实现现代化转型发展的起点。中国在传统社会基础上逐渐形成了“郡县国家”为核心特征的国家治理体系，其由针对中原农耕乡土社会的“郡县制度”为主导和针对边疆游牧流动社会的“盟旗制度”为补充。“郡县国家”具有四大支柱：中央集权为核心导向、文官制度为中层支撑、乡土自治为基层设计、行政区划为技术保障。“郡县国家”的静态社会治理经验至今依然有强大的历史惯性和影响力，但其在面对“流动社会”时出现了严重不适应，尤其体现在中央集权和地方自主、科层僵化与有效治理之间的矛盾。中国从传统社会向现代社会转型过程中，从国家治理的社会基础而言，是由一个“静态社会”向“流动社会”转变，这构成了以“郡县国家”为传统的中国国家治理体系和治理能力现代化的长期与根本挑战。
精彩内容节录：
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一表述的重大理论和现实意义，目前还未被学术界充分意识到。中国现代化转型历程中，围绕政治问题的思考与争论，长期被西方的“政体问题意识”牵制大量精力和智慧。
但是，我们首先要意识到“政体问题意识”是西方的特殊传统和经验，并不具有普世性，中国的传统政治问题意识更集中在“政道问题”和“治道问题”，注重的是实质，而非形式。治理问题才是当代中国的真问题。具体在文件表述的就是治理体系现代化和治理能力现代化两个方面，这就将我们的问题意识从西方设置的议题中拉回到中国的时代真问题上来，这是执政党睿智和理性的表现。
显而易见的是，中国国家治理体系和治理能力现代化是一个动态过程，即隐含着从传统的治理体系向现代转型之意。当前的理论关注往往聚焦于“过程”与“目标”，如近年流行的对西方以“多元”和“参与”为核心治理理念与体系的介绍，以及围绕党政科层运作机制的项目制、行政发包制、运动式治理、锦标赛体制、策略主义、简约治理等。但在这股学术潮流中，却普遍忽视了“源头”与“传统”，即传统的中国国家治理体系是什么？有哪些核心特征？为何需要转型？传统的治理体系在今天彻底消失了吗？如果没有，又发挥着怎样的影响并规制着选择路径？要回答这些问题，必须回到历史的宏大视野中对传统治理体系进行梳理。
一言以蔽之，作为上层建筑的整个国家治理体系与其对应的社会基础结构之间发生了深刻的不适应。这对关系才是当前中国国家治理体系现代化问题的最核心命题，而并非简单的政府间的层级关系、部门关系等科层制内部的组织社会学问题，或者干部行为动机、行动策略等行为主义导向的研究。
一、乡土与郡县：传统中国农业社会结构与国家治理体系
中国农业社会的国家治理体系可以简单概括为“郡县制+六部制”。郡县制，核心在于“中央集权+文官制度”，中央集权解决的央地关系的价值取向问题，以中央集权为主导，以皇权为最高象征，自秦朝始延续两千年基本稳定。中央集权的政治功能，根本在于保障国家的版图统一，而国家的统一对百姓而言是安居乐业的前提条件，否则分裂必然导致内战，内战则百姓生灵涂炭。对中华民族而言，郡县制的这一灵魂至今并不过时。
（一）中央集权
从封建制向中央集权的郡县制过渡，在中西方历史上都出现过，并且都不顺利。只是相对而言，中国出现的较早并基本完成了这个过程。九世纪初，柳宗元的名篇《封建论》就是总结这段历史经验。相对于西方中央集权的高度困难和不彻底，中国是比较特殊和幸运的，秦汉以后中央权力持续扩大，到宋代以后占据绝对主导地位，地方权力日渐式微。尽管如此，新中国的缔造者毛泽东对于国家分裂割据的担忧从来不曾放松过。
马克思认为：“（小农）不能以自己的名义来保护自己的阶级利益，无论是通过议会或通过国民公会。他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”（马克思，1995：678）通俗地讲，就是小农的社会基础支持中央集权的治理方式。马克思的这个重要论断和判断，对我们今天的理论和实践依然具有极其重要的意义。尤其是当我们将“小农”替换为“小生产者”时，如果这个结论依然是有效而成立的，则对我们思考当下和未来的中国国家治理体系和治理方式，将会产生重要影响。
（二）文官体制
中国传统农业社会用郡县制解决了中央与地方关系问题。因为农业社会的管理事项比较简单，静态的社会的治理职能容易渐渐稳定下来。“吏户礼兵刑工”六大部门可以涵盖农业社会的主要社会治理事务。唐以后就是固定下来这六个部门，到了清朝皇太极时期，形成了六部、都察院和理藩院合成的八衙门。但核心依然是六部，且六部中主要户部和刑部这两个部门。六部制到了清朝后期就难以维系了。“总理各国事务衙门”专门对应和处理与西方人关系，相当于今日的副国家级了，由恭亲王负责。此时，传统“六部制”被突破并一发不可收拾。
对于这种职能部门的增多与转变，不能仅仅从“民少相公多”的批判色彩来看。毕竟古代社会县衙里不需要教育局，也没有交通局，还没有城管局环卫局等等。这些职能部门都很好地体现社会的发展变化。
（三）乡土自治
传统农业社会的上层建筑比较简单，以“六部制”为典型体现，而基层农村社区则以“乡土自治”为主导。之所以能够实现乡土自治，源于农业社会要处理的人际关系也比较简单，“三纲五常”足够解决多数日常问题了。整个社会人际关系的核心有两条，一是平辈的男女之间关系，夫为妻纲；二是纵向的父子辈关系，父为子纲。但现代社会的流动性增强了，要处理的关系复杂很多了。无法简单用熟人社会中的伦理道德来解决，而必须依靠更加专业化和强制性的法治科层体制来处理陌生人与半陌生人社会事务。
（四）行政区划
郡县制，本质上是一种国家治理的空间制度安排，其采取的原则导向是中央集权的，其行动主体是文官集团，但其最终注定无法回避技术上的行政区划的地理因素问题。“夫仁政，必自经界始”（杨伯峻，2008）。
而当大流动时代来临时，这个“空间问题”的原有解决方案的社会基础裂变了。过去讲“郡县治，天下安”。建立在地理限制基础上的郡县制治理体系的确是高度有效的。但今天我们面临的真问题是“天下已不安（大流动），郡县何以治？”，此时再一味抱守古训而不解其中条件和基础，则无异于刻舟求剑了。
二、游牧与盟旗：传统中国的北方边疆社会结构与国家治理体系
传统中国的北部边疆盛行游牧生活方式，以盟旗制度作为主要管理制度。西南山区则是农业狩猎相结合，以土司制度为主。
（一）游牧边疆：农业时代的流动社会
在农业文明时代，汉族人在人口、经济和文化发展上均占据更为优势的地位，长期以来一直以主流文明和中心地位自居，对生息繁育于北方草原大漠的游牧民族缺乏深入的了解，往往持有各种偏见和想当然的误解。大概最流行的就是一句“逐水草”，由此联想到的大约自然是自由、居无定所、流动、出没没有规律而难以管理、无组织无纪律、生活艰辛、骁勇善战、粗鲁野蛮等。这些联想有些是对的，有些则是缺乏了解的无知。
（二）盟旗制度：北部草原的传统治理体系
游牧民族虽然是流动的，但这种流动并非无序，而是“有序”的，是有组织的，以整个社区（部落）为单位进行，且遵守特定的时间节奏。比之我们今天近3亿规模的农民工流动大军而言，组织化程度要高很多。简单地说，游牧社会是流动的社区，而非流动的个人。
三、郡县的胜利与江湖的韧劲
（一）郡县制的胜利
郡县制从秦汉开始在汉族地区推行，明朝开始试图推进到西南边疆的贵州广西等地。一直到清朝雍正年间才彻底在西南地区完成了“改土归流”，实行郡县制，至今也才三四百年。而西藏一直到新中国成立后，1951年和平解放，1965年设立西藏自治区，实行以郡县制为核心特征的治理方式。由此我们可以发现，自秦始皇开始的中国“郡县国家”一直持续到1965年在大陆彻底完成，前后持续两千余年。毛泽东曾言“百代皆行秦政制”，“秦政制”的核心就在于郡县制，此言不虚，确实是把握住了历史的脉络。
（二）游民与江湖：二元结构的边缘
上述二元结构的划分，涵盖的是传统中国在空间和数量上占据主流的两大部类，在这两大群体之外还有一些边缘群体。这里也稍作补充，传统农业社会真正的无序高流动人群也是存在的——就是游民——包含流民与游士。只是农业社会的政府从来不准备认真地去“治理”一个高流动的游民群体，而总是想办法“消灭”这个群体，因此也就形不成所谓成熟的治理体系。
四、“郡县国家”遭遇大流动社会的挑战
（一）大流动时代的本质
古代社会是静止的，为什么现代社会要流动？因为基本的生产在流动和变化。为什么生产要流动和变化？因为人的欲望在不断的变动。这种变动在世界进入资本主义时期以来尤为突出。
（二）大流动时代的特性
关于当代中国流动社会特性，笔者认为至少以下三个领域值得深入展开：流动本身、内外有别、有序流动。
（三）大流动时代的挑战
这套带有浓厚“郡县国家”传统色彩的治理体系在面对一个“流动社会”的突然到来时，其所产生的诸多困惑背后涉及的深层次挑战主要有以下三方面。
第一，新事物层出不穷，政府职能无法适应稳定。
第二，区域发展不均衡，地方改革冲击统一结构。
第三，人口低序大流动，管理服务财政成本极高。
五、结论
当今的流动社会，是城市中国的一个表征。中共在这个过程中如何调适，从过去组织静态小农的经验，转变成组织流动的农民工与白领，将成为长期的新课题。我们曾经在农业时代的治理流动社会的经验至今仍有意义，但却往往被汉族学者构成的学术界主流所忽视了；我们在当下的变革中潜意识里仍保留着农业社会的治理经验中对“流民”的恐惧惯性，自觉不自觉地倾向于排斥限制人口流动，并希望恢复到一个静态社会进行治理。
这样的实践方向是值得探讨的，这样的心态是值得检视反省的。我们应积极准备应对治理一个“流动社会”（城市中国），对传统治理经验进行梳理和总结，并认真分析其成功条件和当代挑战。从社会具有了高流动性并要求相匹配的“上层建筑”这一结构功能视角出发，我们会对当代中国国家治理体系的变革性质和方向有新的理解和把握，以及中国共产党的“弹性与权威”在适应这个大流动时代中相对于政府科层体制的“僵化与分权”的特殊优势和积极意义。
作者简介：
曹锦清 华东理工大学社会与公共管理学院教授、博士生导师
刘炳辉 华东理工大学社会与公共管理学院博士研究生、浙江大学宁波理工学院讲师
（以上为节录，发表于微信公众号“东南学术”，全文发表于《东南学术》2016年第6期）