王鹏：退出国际刑事法院，普京和杜特尔特约好了？

【文/ 观察者网专栏作者 王鹏】

退出！

11月16日，俄罗斯总统普签署命令，宣布退出设在荷兰海牙的国际刑事法院。这已经是继布隆迪、南非、冈比亚之后，第四个宣布退出国际刑事法院的国家了。

这个曾经审判过刚果民主共和国（简称：刚果（金））的前武装领导人卢班加、让美国都曾忌惮三分的国际性法院，为何会遭到一些国家的抵制和抛弃？

不满国际刑事法院对克里米亚的调查报告，普京宣布退出

国际刑事法院的“大国傲慢”

就在普京宣布退出的前一天，国际刑事法院发布了一项针对俄罗斯2014年利用乌克兰内战之机兼并克里米亚半岛的前期调查报告。在此报告中，国际刑事法院称，“其正在考虑俄罗斯和乌克兰可能牵涉到武装冲突中，而克里米亚是被占领领土。”而俄罗斯一直主张，克里米亚是在经过全民公投后，自愿加入俄罗斯。

俄罗斯在2000年签署《罗马规约》，但一直未完成国内批准程序，因此严格意义上，俄罗斯并不是国际刑事法院的成员国。俄罗斯所谓的“退出”国际刑事法院，除了政治宣示外，并无太多法律意义。一直有主张认为，普京总统应为叙利亚境内的空袭和克里米亚并入俄罗斯而负责。哈佛大学法学院Alex Whiting教授认为，普京此举表明，俄罗斯反对任何对乌克兰和格鲁吉亚事项进行调查的国际法庭。

其实，不仅俄罗斯对国际刑事法院“不理不睬”，美国和中国也对国际刑事法院兴趣不大。

美国曾经积极参加了国际刑事法院的成立谈判，并促成《罗马规约》草案的调整与签署，但其并未正式批准《罗马规约》。美国对国际刑事法院的管辖权问题最为敏感，不愿本国国民——尤其是美国海外驻军——因在第三国境内的犯罪行为受到国际刑事法院的管辖。在《罗马规约》生效前夕，美国通过了《美国军人保护法案》，要求美国国务院与其他国家谈判，以期达成承诺不将对方国家国民移交国际刑事法院的协议。该法案明确规定，如果有国家拒绝签订此类双边协定，美国将取消对该国的军事援助。

中国则认为国际刑事法院存在不容忽视的“内生缺陷”。时任罗马外交会议中国代表团团长王光亚大使曾解释中国反对《罗马规约》的原因：中国无法接受国际刑事法院的普遍管辖权；中国不认同将国内武装冲突中的战争罪纳入国际刑事法院的管辖范围；安理会在《罗马规约》中的作用可以进一步增强；国际刑事法院检察官的调查权过大，可能干涉他国内政；中国不认同过于宽泛的反人类罪定义。这些反对意见与中国对国家主权的一贯坚持是一致的。国际刑事法院的管辖权与启动程序可能干涉他国内政，这是构成中国犹疑态度的主要原因。

国际刑事法院的“小国偏见”

非洲国家领导人是国际刑事法院的主要被调查者。除格鲁吉亚外，国际刑事法院调查的其他8项情势都涉及非洲国家。因此，这也是为什么今年10月，布隆迪、南非和冈比亚三国宣布退出国际刑事法院，其原因正是国际刑事法院“不公正地针对非洲地区的领导人”。

2016年10月21日，南非司法部长宣布，南非已经正式知会联合国秘书长，继布隆迪之后，南非正在推动国会通过法案，正式进行退出国际刑事法院的程序。

南非司法部长表示，《罗马规约》要求（compel）南非逮捕并向国际刑事法院移交一些在习惯国际法下享有外交豁免权的人士，尽管南非正在推动相关国家进行和平与对话进程。

根据BBC报道，早在2013年，非洲联盟（非盟，African Union）曾在埃塞尔比亚召开特别会议以讨论大规模退出（mass withdrawal）国际刑事法院事宜，以此抗议国际刑事法院对肯尼亚副总统William Ruto的审判。非盟主张，肯尼亚领导人的审判应在肯尼亚国内法庭进行。非盟领导人曾指责国际刑事法院“针对”（hunt）非洲领导人，而无视其他地区的暴行（atrocities）。国际刑事法院则辩称，“其维护任何地区的受害者”。

当然，非洲国家的“退场”不会立刻生效。因为根据《罗马规约》，退出通知需要经过12个月的通知期后才正式生效。因此，在通知期内，非洲三国仍然受国际刑事法院的管辖。

然而，中小国家退出国际刑事法院的浪潮或许并不局限于非洲。在普京宣布撤回《罗马公约》签字时，菲律宾总统杜特尔特也在一次发布会中表示，考虑效仿俄罗斯，退出国际刑事法院。至于原因，杜特尔特总统表示，位于海牙的“国际刑事法院毫无作用，并且只针对菲律宾一样的小国家”。

国际刑事法院的困境

从“初心”来看，国际刑事法院致力于打击“国际社会关切的最严重犯罪行为”，包括种族灭绝罪、反人类罪和战争罪等。作为超主权机制，国际刑事法院以尊重各国司法主权为基础，采取补充性管辖权，即仅在国内无法有效追究的情形下进行“补充性”国际管辖。换言之，如果存在有效的国内司法程序，就不会启动国际刑事法院的程序。

国际刑事法院惩治最严重人类犯罪的初衷是好的，尊重各国司法主权的基本设计原则也是对的，但其制度设计却未能实现理想主义与现实主义的平衡：一方面，国际刑事法院不具备有效运作的大国权力基础，因此，无法追究哪怕中等国家的某些犯罪行为，只能拿某些亚非小国“开刀”；另一方面，国际刑事法院的管辖范围和调查程序存在不当干预各国主权的副作用，可能被用来干涉他国内政。这正是国际刑事法院的困境，也是主要大国犹豫加入《国际刑事法院罗马公约》，乃至有些国家加入后又退出的根源。

一方面，国际刑事法院的设计太过理想化，未能借鉴联合国的成功经验。

联合国的集体安全机制具有坚实的权力基础。联合国安理会的否决权决策机制保证了任何安理会决议都具有大国协调一致的基础，至少得到了主要大国的默示支持，因而具有了执行的前提条件。这种政治性的大国特权，是对现实权力的谨慎尊重，也是对决议执行的务实估计。换言之，这种权力设计保证了联合国在有效的范围内开展活动，不会“不自量力、自取其辱”。

国际刑事法院缺少这种制度内的权力平衡，因此，大国通过实际的“不合作”来实现制度外的权力平衡。不对大国的利益和关切给予妥当的关注，国际刑事法院不仅得不到大国的支持和帮助，更是面临大国的直接抗拒和规避。

在无政府的国际社会，任何决议或裁决的执行都有赖于国家的支持，尤其是大国的支持。没有大国的支持，国际刑事法院不仅无法在大国境内有效运作，哪怕连在中等国家内进行运作都成问题。因此，国际刑事法院面临调查取证、犯罪嫌疑人捕获、裁决执行等都困境，也就不足为奇了。

海牙国际刑事法院

另一方面，国际刑事法院的设计存在不当干预他国主权的副作用。

国际刑事法院的属物管辖权太过宽泛，核心概念界定不够清晰。《罗马规约》对战争罪、反人类罪、种族灭绝罪都未能给出一个内涵清晰、外延具体的界定。例如，中国对反人类罪定义持保留立场，认为其定义超出了习惯国际法下反人类罪仅适用于战时行为的限定，有违“惩治最严重犯罪”的初衷。

国际刑事法院的属人和属地管辖权太过具有侵略性，可能“忤逆”大国。根据《罗马规约》规定，国际刑事法院对种族灭绝罪、反人类罪和战争罪具有自动管辖权：只要犯罪嫌疑人的国籍国或犯罪行为发生地国加入了《罗马规约》，国际刑事法院就有权管辖上述罪行。如果犯罪行为发生地国为缔约国，但犯罪嫌疑人的国籍国并不是缔约国，国际刑事法院仍可以对非缔约国的国民在另一缔约国境内的罪行进行管辖。换言之，一国不加入国际刑事法院，并不一定能够保证本国国民免受国际刑事法院的管辖。

国际刑事法院的未来与命数

国际刑事法院的实践表明，国际社会有可能建立一套较为独立且较为有效的国际刑事司法体系。但是，国际刑事法院面临的正当性和有效性困境，在很大程度上表明，统一、独立的国际刑事司法体系仍缺乏足够的政治共识和信念基础。

国际刑事法院的进步是有代价的。虽然，国际刑事法院得到了欧洲国家的支持，但也面临美国、中国、俄罗斯等大国的反对。国际刑事法院的运作离不开国际社会的政治支持，但也已经给国际社会带来不利影响。自成立以来，国际刑事法院面临“非洲偏见论”的困扰，也面临法律问题的政治化难题。如果不能通过制度变革争取主要大国的支持，国际刑事法院的政治冷遇恐怕难以根本扭转。

国际刑事法院的基础仍然薄弱。观念上，刑法全球化或司法全球化需要统一的文化基础和人权观念。国际刑事法院的运作应保持在文化和人权“公约数”范围内，操之过急，不仅不会增强其有效性，反而会损害整个国际刑事司法体系的正当性。制度上，国际法与国内法的关系问题仍有待进一步理顺，谋求法律性与政治性的平衡。国际刑事法院管辖权的补充性原则和启动机制有待完善，尤其是考虑增加调和案件政治敏感性的软化机制，促进国际刑事法院与各国国内法院的有效配合。

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