李晓兵：“人大释法”针对的是谁？

【文／观察者网专栏作者 李晓兵**】**

2016年11月7日上午，第十二届全国人大常委会第二十四次会议经表决全票通过了《全国人大常委会关于香港特别行政区基本法第一百零四条的解释》。这是全国人大常委会第五次解释香港基本法。

“人大释法”之后，英国外交部发言人称，英国对香港立法会近来的形势发展表示“关切”，在承认人大对香港基本法的解释权的同时，呼吁中方、特区政府及全体当选议员保持克制，以免损害对“一国两制”的信心。

美国国务院发言人则表态说对有关香港立法会近来的形势发展感到失望，并指出“美国强烈支持并珍视香港立法会及独立的司法，它们自1997年以来根据《基本法》与‘一国两制’框架在促进与保护特区的高度自治上扮演了非常重要的角色。”

英国的《卫报》则宣称“这标志着香港终结的开始”，并认为“这开启了非常危险的先例，因为中国开始慢慢形成裁决香港的习惯。任何时候他们认为基本法的一些条款不符合当前的政治正确标准，他们就会改变它，然后迫使香港法院遵守”。

香港一些法律界人士则着黑衣从高等法院“散步”到终审法院，似乎“人大释法”就意味着中央直接统治香港，这种危言耸听的判断和“法治已死”的哀叹又一次被渲染而弥漫整个港岛。

11月8日，香港法律界于当天傍晚5时45分发起黑衣游行。

人大释法：非不能也，乃不为也

理解香港基本法解释权需要考察基本法所确立的解释机制，同时也要考察基本法解释的实践。解释机制主要体现在基本法第158条，其中第1款是总括性规定，即“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”

其中第2款是一个授权条款，即“全国人民代表大会常务委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。”

而第3款则是确立了一个“先诉审查机制”，即“香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。”

第4款则规定了一个前置程序，即人大常委会在对基本法进行解释前，征询其所属的香港基本法委员会的意见。

这次“人大释法”，源于近日“港独”政治人物言行不断突破底线，并造成香港社会围绕议员宣誓事件陷入严重的冲突和分裂，基本法所确立的“一国两制”有失控的危险。在香港宪制危机的关键时刻，人大才对基本法进行解释，以期破解乱局、化纷止争，而在此次“人大释法”前，在香港回归近20年的时间里，人大基本法仅仅做出了4次解释。

第一次“人大释法”源于香港终审法院1999年的“吴嘉玲诉入境处处长案”，法院判决指出，所有香港永久居民在中国内地所生子女均拥有居港权。香港据此估计，未来10年内将有100多万人口从内地移居香港，这样的人口增长速度将给香港带来巨大的社会负担。特区政府认为，终审法院对基本法的解释未能反映立法原意，而且内地居民进入香港的管理办法属于中央与香港关系的事务，于是决定提请人大释法。对此，人大于1999年6月26日对《基本法》第22及24条作出解释，避免了内地人口短期内大量涌入香港，化解了可能给香港造成的负面影响。

第二次人大释法是关于香港政制改革的主题，2004年4月3日，全国人大常委会审议了委员长会议关于提请审议“关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释（草案）”的议案，对《基本法》附件一和附件二作出解释，对于行政长官及立法会产生办法和法案议案表决程序进行了完善，即由“三部曲”变为“五部曲”。这一次释法为香港政制改革和发展提供了法律基础，坚持了循序渐进发展香港政制的原则，在香港政制发展进程中具有里程碑式的意义。

第三次人大释法发生在2005年，当时的行政长官董建华在3月因病辞职，香港围绕行政长官缺位情况下，选举产生新行政长官的任期问题发生重大争议，署理行政长官曾荫权向国务院报告，建议提请人大对基本法第53条第2款，就新行政长官的任期作出解释。人大常委会在解释指出，出现行政长官未任满五年任期导致行政长官缺位的情况，新行政长官的任期应为原行政长官的剩余任期。

第四次人大释法是因为刚果（金）案，香港终审法院主动提请人大释法。2011年8月26日，全国人大常委会通过决议就《基本法》第13条作出解释指出，中央人民政府有权决定在香港适用的国家豁免规则或政策，香港特区有责任适用或实施中央人民政府决定采取的国家豁免规则或政策，香港特区法律须符合中央人民政府决定采取的国家豁免规则或政策。

与香港特区法院经常性对基本法进行解释的实践相比，人大对于基本法解释的实践保持了自我约束的立场，每一次“人大释法”都是关系到香港社会发展和政制发展的重大争议问题。从频率来看，平均近四年一次。释法内容，则都是有关中央与香港关系的主题。从释法方式上看，有“被动释法”和“主动释法”两种。考察香港基本法所确立的解释机制和基本法解释的实践，总体上可以得出这么一个判断：人大释法“非不能也，乃不为也”。

人大释法：基本法的守护者

不难看出，基本法第158条所确立的解释机制充满了法律智慧与政治妥协，在解释环节也体现了“一国两制”的基本构想。既保证了我国宪法所确立的人大常委会解释宪法和法律的基本权力，也尊重了香港普通法实践中由法院行使法律解释权的传统。

对于基本法所确立的这种制度安排和实践的理解，需要回顾“一国两制”的历史背景和香港特殊的现实条件。与港英政府时期相比，香港特区法院依据基本法获得了更多的权力，也被赋予了更为重要的角色。而行使这些权力并扮演好立法者所期待的角色，不仅需要法律专业素养，更需要高度的政治智慧。

香港回归后通过特别行政区基本法的制度设计，将香港原有的法律制度吸纳入中国法治体系，在实现香港原有法律制度和中国法律制度有机结合的同时，也让中国法律制度更具有包容性和丰富性。基本法在制度设计上是一个创举，而这种制度设计需要在实践中检验，也需要在实践中发展，其成功运作需要创造性的实践。

在1999年的“刘港榕诉入境处处长”一案中，香港终审法院认为，全国人大常委会拥有对香港基本法的解释权是“全面且不受限制的”，全国人大常委会有权在案件诉讼以外的情况颁布关于基本法条款的解释，其所颁布的解释是有效的、对香港法院是有拘束力的。

但是在1999年的“吴嘉玲诉入境处处长案”中，终审法院却在判词认为“香港法院有权审查全国人大及其常委会的立法行为是否符合基本法，并有权宣布有关行为因抵触基本法而无效”。这一判断在香港和内地都引发了巨大争议，甚至让香港几乎陷入到“宪法危机”中。其后，香港终审法院又作出补充性判词，重申香港法院对基本法的解释权是人大常委会授予；人大常委的解释对特区法院有约束力；终审法院的判词并没有质疑全国人大和人大常委会“根据基本法条文和基本法规定的程序行使任何权力”。

因此，全面的理解基本法对于基本法解释制度的设计，不仅要研读基本法本身，还要对宪法在特别行政区的效力这一重大的理论与实践问题有基本认识。在此基础上对于人大释法的权力，以及如何行使这一权力，就可以做出更为客观理性的判断。

既然根据宪法和基本法规定，全国人大常委会有解释基本法的权力，那么“释法”就是人大履行其宪制权力，人大理当是基本法合法的阐释者，也应当在实践中把握基本法实施和发展的基调和方向。不仅要对于中央管理的事务或中央和香港关系的条款进行解释，对于“一国两制”实践中的新问题和新动向也要给予充分的关注和回应，以创造性的实践来保证基本法实施不背离“一国两制”构想。在此意义上，人大不仅是基本法的解释者，还是基本法的守护者。

“人大释法”针对的是谁？

这次“人大释法”的导火线是香港立法会候任议员宣誓事件。10月12日，“青年新政”的梁颂恒、游蕙祯在立法会议员就职宣誓过程，毫不掩饰辱华、港独意图，引起社会公愤。此后半个月时间内，“宣誓”事件在香港社会持续发酵，让香港法律界乃至社会人士陷入严重的分裂和冲突。对于如此恶劣的事件如何处置，香港社会有着不同的判断。

梁颂恒、游蕙祯

香港特区政制及内地事务局局长谭志源表示，议员宣誓并不单纯是立法会内部事务，亦触及中央与特区之间关系。中央透过行政、立法和司法实践香港的高度自治，故宣誓时要效忠中华人民共和国香港特别行政区，否则将危及一国两制的实施。

律政司司长袁国强则认为，有信心法院及法官绝对可公平、公正及专业地解决，仍然非常希望宣誓引发的诉讼可在本港司法体系处理。

在人大释法前，香港大律师公会曾提出，若人大执意在此阶段主动释法，会对香港独立司法权和终审权带来极大冲击。削弱港人以至国际间对“一国两制、港人治港、高度自治”的信心，百害而无一利。

香港中小型律师行协会则发表声明指出，基本法规定全国人大常委会拥有对基本法的解释权，这是人大固有及絶对的权力。人大释法是香港宪制秩序及法治不可缺少的一部分，是香港法律的重要组成部分。宣誓事件涉及中央与香港关系，亦与“港独”有关，已牵涉到国家主权、领土完整及国家安全。不是香港行政、立法及司法机关有权自行处理的范围。人大释法只是解决现有重大迫切问题，可以避免香港长期陷入宪制、政治及社会的内耗及不稳定，符合国家利益、香港利益，以及法治精神。

从上述纷杂的观点，亦可看出“人大释法”，目前所面临的特殊的社会背景。

“占中”之后整个香港政治生态有不断恶化的倾向，“港独”主张通过各种渠道疯狂传播、沉渣泛起，“港独”势力不断突破底线。香港作为中国的特别行政区，对待“港独”应该是“零容忍”，遏制“港独”应该毫不犹豫，而在过去相当长的一段时间内，香港特区本地的一些政治操作却对“港独”采取了某种“绥靖政策”，放任、纵容“港独”势力在各种场合毫无顾忌、肆意妄为的言行。

在此情形下，人大果断释法彰显了中央在对待“港独”问题上的基本态度，也显示了中央遏制“港独”的基本立场和坚定决心，为香港社会破解乱局、化纷止争提供了权威的法律依据和具体的标准。

正如全国人大常委会法制工作委员会副主任张荣顺在关于《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百零四条的解释（草案）》的说明中指出，“近年来，香港社会有些人公开宣扬‘香港独立’、‘香港民族自决’等‘港独’或具有‘港独’性质的主张，引起包括广大香港居民在内的全国人民的高度关注、忧虑和愤慨。“港独”的本质是分裂国家，‘港独’言行严重违反‘一国两制’方针政策，严重违反国家宪法、香港基本法和香港特别行政区有关法律的规定，严重损害国家的统一、领土完整和国家安全，并且对香港的长期繁荣稳定造成了严重影响。” 因此，这次人大释法是在更高的层次上为香港实现有效管制确定规则，并非只是针对梁游二人的就职宣誓。

从实践上，这次释法是人大根据委员长会议提请审议的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百零四条的解释（草案）》的议案，并经征询香港特别行政区基本法委员会的意见，而最后全票通过了关于《香港特别行政区基本法》第一百零四条的解释。其中对于拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法、效忠中华人民共和国香港特别行政区，是参选或者出任香港特别行政区有关公职的法定要求和条件进行明确，对于宣誓的形式和内容作出要求，即宣誓人的行为方式必须真诚、庄重，必须按照法律规定的誓言准确、完整、庄重地进行宣誓，对于宣誓的法律效力进行明确，拒绝宣誓即丧失就任该条所列相应公职的资格，宣誓人故意宣读与法定誓言不一致的誓言或者以任何不真诚、不庄重的方式宣誓也属于拒绝宣誓，同时，还对于宣誓的法律责任作出具体的规定。

从本次人大释法具体内容来看，依然是涉及中央与特别行政区的关系这一重要主题。人大释法中强调要拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法和效忠中华人民共和国香港特别行政区，并未简单地介入香港自治范围的事务，更没有介入特区法院具体的司法审判过程，损害特区法院的司法独立传统。

而从香港特别行政区落实“一国两制”和实施基本法的近二十年的实践来看，香港高度自治实践和中央政府履行宪制责任之间并不存在根本的冲突，香港良好宪制秩序的形成更需要根据宪法和基本法的规定在中央政府和香港特区之间形成良好的互动，中央政府在香港良好宪制秩序的形成过程中不能缺席，而人大释法既是香港特区新宪制秩序形成的重要推动力量，也是香港特区宪制秩序走向良性轨道的制度保证。

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