梁鹏飞：《电影产业促进法》出台了，会对国产电影发展有何深远影响？

【文/观察者网专栏作者 梁鹏飞】

11月7日，备受行业内外关注的《电影产业促进法》经人大常委会通过正式颁布，并将于明年3月1日正式实施。这部历时约5年之久的中国第一部关于电影的成文法，从起草以来一直牵动着所有关心中国电影发展的各界人士。特别是，放在国产电影市场自2010年突破百亿，并将在未来两三年内达到北美市场规模的背景下，这部法律的出台，会对中国电影未来的发展产生什么样的影响，更是所有人都会问的一个问题。

电影相关法律法规简史

在解读本次《电影产业促进法》的影响之前，首先我们要了解一下关于相关背景。

我国的第一部《电影管理条例》，是在1996年5月29日经国务院常务会议通过，由时任国务院总理李鹏签发，7月1日起开始施行。后来在2001年12月12日，时任总理朱镕基签发新的《条例》，对内容进行了一定的修补，自2002年2月1日起施行。这个《条例》一直是中国电影行业的权威规定，直到此次新法律出台。

自《英雄》开启了国产电影商业化道路之后，中国电影市场开始起飞，2010年突破百亿。随着电影市场繁荣，业界对《条例》的意见逐渐增多。在此背景下，有关部门历时一年多，编制了《电影产业促进法（征求意见稿）》，于2011年12月15日对外公布。意见稿后经多次修改，2015年9月1日国务院讨论通过，正式形成了《电影产业促进法（草案）》。人大常委会分别于2015年的10月、今年8月、今年10月对草案进行了三次审议，最终通过。

《英雄》剧照

这是《电影产业促进法》出台的背景及过程。

值得注意的是，以往的电影法规是条例，属于行政法规，由国务院制定，其法律效力低于法律，也叫下位法。**而《电影产业促进法》是人大审议颁布的，是上位法。**所以《电影产业促进法》要比之前的《条例》更加权威。这充分说明，当前国家对电影产业的重视程度较以往大大提升，可以说电影产业已经上升到我国经济发展的重要战略地位。

质量欠佳的主旋律电影还有市场吗？

从《意见稿》、（草案）到法案有怎样的变化？我们逐一来看。先看新引入的内容。

第一个不同是第一章第4条：“国家坚持以人民为中心的创作导向”。这句话在《意见稿》中是没有的，它是习近平总书记2014年10月15日《在文艺工作座谈会上的讲话》中的谈话原文，谈话提出要“满足人民日益增长的精神文化需求”、“坚持以人民为中心的创作导向”。显然，习近平的讲话精神在这部法律得以体现。在立法层面提出“国家坚持以人民为中心的创作导向”，体现了我国发展电影产业的核心是为了满足大众文化消费需求，也体现了电影产业发展的新思维。

习近平总书记在文艺工作座谈会上

体现这种新气象的还有第二章第12条：“国家鼓励电影题材、体裁、形式、手段等创新，鼓励电影学术研讨和业务交流。”这也是在《意见稿》中没有的。这条是第二章《电影创作、摄制》的第一条，开宗明义，体现出未来电影的发展要鼓励创新，尊重创作自由，暗示着对未来电影创作的束缚可能会逐步减少。

此外，第20条增加了“电影放映可能引起未成年人等观众身体或者心理不适的，应当予以提示。”这句话在《意见稿》中没有，在（草案）中也没有，是在最后的法案中才新加入的。笔者认为这句话非常重要，它为未来电影进一步放开题材限制，建立分级制度埋下了伏笔。

同样，体现出对电影行业发展管控减少新气象的还有第三章第28条。在原《意见稿》中第35条中指出；“国务院……应当将影视教育纳入义务教育学校教学计划，保障……学生每学期至少观看两次……有利于未成年人健康成长的电影”。（草案）中将“保障”修改为“倡导”观看两部，而最后出台的法案中进一步删去了“倡导”，只是推荐，并不再规定数量。

这一系列改变说明了什么？原本是硬性要求学生每学期要观看2部“你懂的”电影，后来改为倡导，最后索性连倡导都不提了。可以想象，未来很大一部分拿着国家资金拍摄的，质量欠佳的主旋律电影，恐怕将失去市场。这个改变非常重要，它意味着电影产业将更加重视市场力量，行政力量则会淡出。

重新定义电影准入门槛

说完《法案》中涉及电影管理的条文，我们着重来看看在电影门槛准入和审查方面条文的修改。

在电影行业门槛准入方面，原《意见稿》第15、16条中规定：“将其……电影剧本或者电影剧本梗概送国务院广播电影电视主管部门审查后，发给企业一次性的《电影摄制许可证（单片）》，可以摄制电影。……摄制完成过2部以上依法准予公映的电影的企业，可以向国务院广播电影电视主管部门申请领取《电影摄制许可证》。”这是什么意思？就是说拍电影的资格也要有审批，以前没有拍摄过电影的，要先申请单片许可证，有过2部以上审查通过经历的企业，才可以绕过这个审批过程，但是电影剧本依然要审查。

在（草案）中，依然需要《电影摄制许可证》，不过只需要省级部门批准即可。而到了《法案》中就不再需要审批了。第13条规定“并由国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门出具备案证明文件或者颁发批准文件。”注意，是备案或批准均可，具体由各省自己规定。只是涉及“重大题材或者国家安全、外交、民族、宗教、军事等方面题材的，应当按照国家有关规定将电影剧本报送审查。”

最重要的来了，大家关心的电影审查在原《意见稿》第23条规定了两级审查制度。“企业应当将其摄制完成的电影报送所在地省……政府……主管部门进行初步审查。……20日内，将初步审查意见和申请材料报送国务院……主管部门。……30日内作出审查决定。对符合本法规定的，准予公映，发给《电影公映许可证》；对不符合本法规定的，不准予公映，书面通知申请人并说明理由。”

广电总局审查流程

(草案)中不再需要两步审查，修改为“送国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门审查。……30日内作出审查决定。对符合本法规定的，准予公映，发给《电影公映许可证》，并予以公布；对不符合本法规定的，不准予公映，书面通知申请人并说明理由。”

这里的区别很大，以前是必须经过国务院广电总局审查，现在是省级部门可以自行决定是否通过审查，而且是终审；以前是只有一个部门有权作出能否放映的决定，现在全国30多个省级单位都有这个权力。总有一些省级部门愿意在审查方面开一些口子，特别是那些有意愿大力扶持电影产业发展的省份，笔者认为拥有横店影视城的浙江和青岛东方影都的山东，未来会成为大批电影制作单位愿意打交道的地方。法案的内容和（草案）基本相同，只是把“电影公映许可证”的书名号去掉了，进一步弱化了审查的力度。

在审查的标准和程序方面，（草案）进一步规定了“国务院电影主管部门应当制定并完善电影审查的具体标准”，而法案对这句话增加了两处文字。一个是增加了“根据本法”四个字，这是强调了广电总局要按照人大颁布法律为准绳来完善审查标准。另外是增加了“和程序”三个字，这是强调了审查程序，要按程序办事。在审查的专家方面，具体规定了“不少于五名”。据此来看，下一步，根据法律的规定，广电总局会进一步细化《条例》，使审查制度化、标准化。以往业界最诟病的就是电影审查没有制度和标准，“人治”意味比较浓，广电总局的操作空间比较大。未来随着标准和程序的进一步出台，相信审查会逐渐规范化。

同时，对于参加境外的电影节展映等活动的，同样也是《意见稿》规定必须到广电总局备案，（草案）和法案均规定省级单位备案也可。

也就是说，无论是电影的摄制，还是审查，和以前最大的区别在于，30多个省级单位都可以自行决定，电影是否能拍摄，是否能过审，都不再是广电总局一个说了算，**广电总局在未来的权力被大大弱化，权限大幅度下移到各省部门。**对于未来电影行业发展的束缚将大大放宽。

还有一些好消息

以上是需要重点解读的部分。其它内容的改变都是细枝末节了（读者有兴趣的可以一读）。

除了审查，对于电影摄制的国际化合作，（草案）和法案都进一步放宽了限制。《意见稿》原17条、18条、20条对于我国电影企业和国外制作单位的合作，电影的境外拍摄制作都有一定限制，这些规定在（草案）和法案中基本都不再作要求。此处不一一举例。

还有一个值得注意的地方是用词改变。在意见稿和草案中，提及电影行业摄制、发行和放映的主体，都用的是“企业、其它组织”，比如法案第一章第7条、第二章第13条、14条、15条、17条，其相对应的原意见稿和草案中，都是如此，而在法案中修改为“法人、其它组织”，“企业”改为“法人”，从事电影行业的主体范围就扩大了，这也是电影行业准入门槛放宽的一个表现。

第三章《电影发行、放映》值得一提的有：《意见稿》原第30条规定“经国务院电影主管部门批准的，可以跨省、自治区、直辖市从事电影发行活动。（草案）和法案对应条款均不再作此要求。

另外《意见稿》原第36条和（草案）第32条都规定“任何单位和个人不得发行、放映未取得《电影公映许可证》的电影”，而法案中删去了这一条规定。这个改变也令人深思。法案不再硬性规定，笔者的理解是，对于那些未能取得放映许可证的电影，虽然依然不得“发行、放映”，至于不公开的放映则留下了空间。

《天堂电影院》放映室中那些被剪掉的亲吻镜头

以后我们再提到《鬼子来了》这些所谓的“禁片”，组织无盈利的私下放映，应该都是可以的了，这种管控的力度大大降低了。 其它关于放映的一些改变，如放映标准、不许插播广告等内容，和审查关系不大了。第四章《法律责任》主要是各种处罚规定。其它就是一些微调部分了，比如（草案）第八条、九条涉及青年电影人才培养以及支持少数民族地区、边疆地区等观影需求的条款，在法案中挪到了第四章；第二章、第三章有部分条款在草案和法案中也有不同程度的位置改变以及原本几条合并成一条的情况。

《鬼子来了》剧照

通过全面梳理上述三个文件的具体变迁，笔者认为，《电影产业促进法》的出台，体现了电影产业管理的新思维，确实做到了“降低市场准入门槛、减少行政审批”，对电影产业发展的束缚大大减轻，更加尊重市场力量，行政力量干预将逐步减少。

电影是大众文化消费品，它不仅具有消费品的属性，也含有艺术品的属性。任何艺术创作，都是需要一定空间和自由的。审查不是中国电影拍不好的根本原因，但审查力度的减弱，还是有利于电影创作的。

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