桂华：鼓励农民“卖地进城”的主张为何没被政策采纳？

【文/观察者网专栏作者 桂华】

近年来，一直有一种声音，要求国家放开农村宅基地买卖限制。支撑这种主张的理由是，农村宅基地具有巨大的财产价值，例如有人参照前几年城镇建设用地出让价格，推算得出包括宅基地在内的农村建设用地包含130万亿的财富。因此，只要解除制度限制，允许自由买卖宅基地，就可以将巨量的“沉睡”资本唤醒，农民通过出售宅基地获得进城“第一桶金”，打破抱着金饭碗讨饭的局面。这种主张甚至一度对土地政策造成影响，一些地方政府尝试通过土地换社保、地票等一些做法，变相让农民的宅基地变现。

日前国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（简称《方案》），其中又专门规定与户籍制度改革相配套的农村土地制度改革内容。《方案》提出，建立进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制。结合《方案》，国土资源部等五部委又研究起草了《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》（简称《实施意见》）。《实施意见》规定，现阶段不得将退出宅基地使用权作为农民进城落户的强制条件，农民退出宅基地需坚持自愿原则，并限定在国土资源部牵头实施的全国15个县市区的农村宅基地制度改革试点范围内。另外，关于进城落户农民退出宅基地最关键的一点是，宅基地退出或者转让只能在集体经济组织内部完成。这与宅基地自由买卖的主张，相距甚远。

基于制度设置，符合条件的农民都可以从集体获得宅基地分配，农村宅基地具有福利性质，宅基地管理需要保障每个家庭“户有所居”的基本权利。按照《土地管理法》等的规定，每户农民只能占用一处宅基地，且要符合面积标准。严格而言，作为福利对象的宅基地不能成为自由买卖的私有财产。现实中，出现农民出售或者出租房屋的情况，会连带地发生宅基地使用权利转移。《土地管理法》规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

截至目前，我国法律上还不承认农村宅基地单独转让。国土资源部正在牵头实施的农村宅基地改革试点以及《方案》和《实施意见》，提出的宅基地有偿退出机制，承认农村宅基地单独作为交易物（限定在集体内部），是对之前按照福利保障原则所设计的农村宅基地制度体系的巨大冲击。

尽管如此，中央在推进这项改革时一直持比较谨慎的态度。习近平总书记强调农村土地制度改革要坚持底线。尤其要警惕，跨过底线借着改革名义将农民的利益改革改没了。在实体经济增长放缓，货币超发和政府开始下决心抑制房地产泡沫的情况下，一旦放开制度闸门，很有可能造成大量过剩资本涌向农村土地领域，形成股市、楼市之后的新一轮泡沫。在农村宅基地制度改革方面，当前国家是基于土地资源利用和整个社会稳定的两个目标权衡作出的。

在前一个方面，国家要实现农民进城落户目标，必然带来城镇建设用地增加，因此就要想办法让农村宅基地随着农民进城而同步退出，以实现保耕地红线等方面的目标。另一方面，之前一些地方政府利用土地增减挂钩政策，借着城镇化和城乡统筹等名义出现赶农民上楼等现象，又警示农村土地制度改革可能存在的风险。在短时期内，实现以亿为单位计量的人口城镇化，必然存在诸多不可预知因素，一旦不慎会造成巨大社会问题。因此，中央政府在推动土地制度改革时以“稳”字当头。这表现在农村宅基地方面就是，一方面希望通过宅基地有偿退出机制，来减少进城落户农民继续占用农村土地资源；另一方面，又守着“坚持土地公有制性质不变”底线，限制宅基地转让和退出的范围。

反过来看，一些人主张的农民“卖地进城”的观点，并不可靠。

首先，按照城镇建设用地出让价格估算农村宅基地价值的做法十分荒唐，130万亿相当于我国2015年GDP的两倍，这怎么可能。城镇建设用地平均价格高，是土地供给有限造成的，上亿亩的农村宅基地如何可能被城镇市场消化？

其次，宅基地并不天然长出财富，只有在城郊地区的农村宅基地才值钱。比如深圳城郊城中村的农民在宅基地上私建高层楼房，用于出租或者等着政府征地拆迁，获得大量财富。前几天网上报道的广州杨箕村就是鲜活例子。然而这样的村庄占到全国农村不到5%，城中城郊村的“农民”占全国不到5%，他们早已经脱农致富并以已经城市化了。允许农村宅基地自由交易，不过是继续增加这5%农民的财富而已。

再说了，这些城中城郊农民既没有动力也无必要通过出售宅基地进城。反而是远离城市的一般农村的农民或许有动力出售宅基地来凑钱到城市付首付。但是远离城市的宅基地，农民自己都不愿继续住在那里，怎么有可能卖出高价钱？假若放开宅基地交易限制，比较可能出现的情况是，为继续投资房地产存在很大风险的城市中产阶级和过剩资本提供去处。在这方面，政策制定者还是十分谨慎的。

一句话，就算是放开制度限制，大部分农村宅基地也不可能为农民提供进城成本。既然如此，在制定与新型城镇化相关政策时，就还是要在农村土地制度方面保持稳妥为宜。鼓励农民“卖地进城”的主张没有被政策采纳，是有理由的。

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