发改委：加强天然气管道运输价格监管 鼓励社会资本投建
【观察者网综合】据国家发改委网站10月12消息，发改委近日印发《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，明确按照“准许成本加合理收益”的原则，以跨省管道运输企业法人为对象核定管道运价率。两《办法》的出台标志着网络型自然垄断环节价格监管向精细化、制度化迈出实质性步伐。
发改委网站截图。
发改委相关负责人表示，两个《办法》对投资天然气管道给出了明确的回报预期，特别是适当高于一般工业行业的投资回报率，将对鼓励社会资本投资建设管道、促进管道发展起到积极作用。
比如两个《办法》中将**投资天然气管道运输的准许收益率明确为税后全投资收益率8%，高于长期国债利率3-4个百分点，**有利于调动各方面投资天然气管道建设的积极性，促进天然气产业发展。需要说明的是，8%的收益率是在管道负荷率达到75%时才能取得，在其他因素不变的情况下，如果负荷率低于75%，收益率将低于8%。
其二，两个《办法》有利于促进管道向第三方开放，其三有利于推进天然气价格市场化改革。
资料图。
鼓励社会资本 促管道第三方公开准入
央视网13日报道称，两个《办法》的实施，将大大提高天然气管道运输价格监管的科学性、规范性和透明度，有利于激发社会资本投资建设管道的积极性，并为实施管道第三方公开准入、推进天然气价格市场化改革奠定了基础，对促进天然气行业长期持续发展具有至关重要意义。
天然气管道引入社会资本早有先例。2014年中石油曾拟设立全资子公司——中石油东部管道有限公司，随后将所持东部管道公司100%股权通过产权交易所挂牌转让。转让后，公司不再持有东部管道公司的股权。
当时中石油新闻办相关人员表示，资产转让有利于促进公司混合所有制经济发展，优化资产配置，实现产权结构多元化。产权交易是公开的，对各类资本也是平等的。
新华社当时报道称，就西气东输管道资产“打包”出售相关事宜，中国石油大学教授刘毅军认为，这意味着中石油或将与社会资本或民营资本合作，参与到未来西气东输管道资产的转让中。“从现在看，未来我国油气管网管理很可能探索一种通过国有股份发挥主导作用，实现资本多元化和网运分离的混合所有制模式。”天然气产业的网运分开主要指天然气供应商和管道运营商分离。刘毅军指出，天然气产业实现网运分开，行业准入以及产输价格捆绑等问题将更容易得到解决，并将推动天然气管网上下游环节引入更多竞争性。
董秀成当时告诉观察者网，“国家层面，想要建立起这一个市场化的油气市场体系，那么，管网独立就是必然趋势。管道业主和经营公司，一旦发生直接的利益关系，或者是控制与被控制的关系，它就很难做到非歧视性的“第三方准入”。但对于消费者来说，想要的是竞争带来的低价和优质服务。”
据新华社13日报道，本世纪以来，我国加快天然气管道建设，逐步形成横跨东西、纵贯南北、连通海外的全国性供气网。目前国内主要长输管道，大多为气源和管道运营由一家央企控制，不利于形成管道向第三方开放、“两头放开”的竞争格局。另一方面，现行天然气管道运输价格多根据建设时的财务评价实行“一线一价”，适用于“单气源、 单管道”供气方式，随着全国性供气管网逐步形成，也难以适应形势发展的需要。
中国石油大学教授刘毅军说，管输价格机制改革，只是天然气行业市场化改革的第一步。未来我国天然气管网采用什么模式运行，能否引入更市场化的运作，尚未清晰；从两头看，市场主体能否增加，如何推动市场进一步放开，也有待观察。“这都需要油气体制改革顶层设计来明确。”根据国家发展改革委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》，今年将出台深化石油天然气体制改革的若干意见及配套政策。
新机制适用于跨省(区、市)输气管道，并不包括省(区、市)短途输气管道及城镇燃气配气管网等。发展改革委价格司相关负责人说，2017年将全面启动管道运输企业定价成本监审工作，制定和调整天然气管道运输价格。同时督促地方加强输配价格监管，合理制定和调整地方天然气管网输配价格。
加强天然气管输价格监管
此次发改委在向社会公开征求意见后修改完善的两《办法》，是对天然气管道运输价格机制进行的重大改革，也是落实党中央国务院关于深化价格改革、健全政府定价制度的重要举措。
除了对天然气管道的投资回报预期进行明确之外，两个《办法》还期望构建起较为科学完善的天然气管道运输价格监管体系。
**一是明晰定价方法。**两个《办法》明确天然气管道运输价格遵循“准许成本加合理收益”原则，对价格监管的范畴、对象，价格制定和调整的方法、程序，以及部分核心指标如准许收益率、负荷率等均作了细致的规定。
**二是从紧核定定价成本。**两个《办法》要求对天然气管道运输业务进行单独核算，成本单独归集，明确了构成定价成本的主要指标如职工薪酬、管理费用、销售费用等具体核定标准；对八种不得计入定价成本的情形作了界定。
**三是推行成本信息公开。****要求管道企业主动公开成本信息，强化社会监督；定价部门公开成本监审结论，提高价格监管科学性、合理性和透明度。**此外，两个《办法》要求省级价格主管部门建立省内短途管道价格监管体系，可以参照两个《办法》对辖区内短途管道运输价格进行管理，或结合当地实际情况，相应制定价格管理办法和定价成本监审办法。
两《办法》的出台，率先在重要网络型自然垄断领域实现价格监管办法和成本监审办法的全覆盖，是新常态下价格工作职能创新的重大突破，体现了政府定价由价格水平制定向监管制度供给的重要转变，标志着网络型自然垄断环节价格监管向精细化、制度化迈出实质性步伐。
证券网13日报道称，《办法》实施后，天然气管道每一个入口到出口的运输价格清晰明了，为管道向第三方开放创造了条件，同时，有利于天然气气源回归商品属性，促进气气竞争，进而实现气源和销售价格市场化的改革目标。下一步，国家将积极推动政策落实，并进一步完善相关监管政策。
2017年将全面启动管道运输企业定价成本监审工作，合理确定定价成本，制定和调整天然气管道运输价格。督促地方切实加强输配价格监管，合理制定和调整地方天然气管网输配价格。
翻页阅读国家发展改革委就改革天然气管道运输价格机制、加强价格监管答记者问
近日，国家发展改革委印发《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》（以下简称两个《办法》），改革天然气管道运输价格机制，加强价格监管。就社会关心的问题，记者采访了国家发展改革委有关负责人。
问：出台两个《办法》的背景是什么？
**答：**制定出台两个《办法》，是落实党中央国务院关于深化价格改革、健全政府定价制度的重要举措，是新常态下优化价格监管方式、推进价格工作职能创新的积极探索，也是适应天然气管道发展形势的客观需要。
天然气价格改革的目标是“放开两头，管住中间”，即放开气源和销售价格由市场形成，政府只对属于网络型自然垄断环节的管网输配价格进行监管。《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发 [2015]28号）明确提出要“规范定价程序，加强成本监审，推进成本公开，坚决管细管好管到位”。目前我国在天然气管道运输价格管理方面还没有系统的制度规定，定价透明度有待提高。而且，现行天然气管道运输价格多数实行“一线一价”，这种定价方法是在“单气源、单管道”的供气方式下确立的，随着管道建设速度加快和供气安全要求提高，越来越多的管道连接成网，现行定价方法已不能适应形势发展需要。因此，我们在总结天然气管道运输价格管理实践经验、借鉴市场经济成熟国家通常做法的基础上，改革管道运输价格形成机制，并形成两个《办法》。
两个《办法》的出台，率先在重要网络型自然垄断领域实现价格监管办法和成本监审办法的全覆盖，对构建科学、合理、透明的管道运输价格监管体系具有基础性作用，标志着国内天然气管道运输价格监管向精细化、制度化迈出实质性步伐，充分体现了网络型自然垄断环节“管细管好管到位”的要求。
问：改革后的管道运输价格机制与现行机制相比，核心变化有哪些？
**答：**与现行管道运输价格机制相比，改革后的管道运输价格机制的核心变化在于：一是定价方法的变化。由原来运用建设项目财务评价原理监管管道运输价格为主的定价方法，调整为按照“准许成本加合理收益”的原则定价，即在核定准许成本的基础上，通过监管管道运输企业的准许收益，确定年度准许总收入，进而核定管道运输价格。二是价格监管对象的变化。不再以单条管道为监管对象，对每条管道单独定价，而是以管道运输企业为监管对象，区分不同企业定价。三是价格公布方式的变化。由国家公布具体价格水平改为国家核定管道运价率（元/立方米•千公里），企业测算并公布进气口到出气口的具体价格水平。
问：两个《办法》有哪些亮点？
**答：**两个《办法》的制定坚持问题导向，对症下药，监管、激励、监督并重，并通过制度建设构建长效机制，亮点颇多：一是推行独立核算制度。两个《办法》明确要求经营天然气管道运输业务的企业原则上应将管道运输业务与其他业务分离，暂不能实现业务分离的，应当实现管道运输业务财务独立核算。二是建立成本约束机制。要求对天然气管道运输业务成本单独归集，对构成定价成本的主要指标如职工薪酬、管理费用、销售费用等明确了具体核定标准；对不得计入定价成本的八种情形作了界定。三是建立激励机制。规定管道运输价格以三年为一个监管周期，如果管道运输企业在监管周期内通过优化运行提高管道负荷率，使实际负荷率高于定价负荷率，或加强管理、节约成本，使企业实际成本低于定价成本，可以获得超过准许收益率的回报。四是建立信息公开机制。实行双公开，不仅要求管道企业主动公开成本信息，强化社会监督，约束企业投资造价和运行成本、避免投资浪费和不合理支出，也要求定价部门公开成本监审结论，提高价格监管的科学性、规范性和透明度。
问：改革后的管道运输价格机制规定，定价时给予投资收益率8%、负荷率按75%计算，是怎么考虑的？
**答：**两个《办法》中将天然气管道运输的准许收益率明确为税后全投资收益率8%，是综合考虑我国天然气管道发展现状、未来管道投资建设需要，以及下游用户承受能力后确定的。一方面，目前我国天然气管道处于快速发展阶段，主支干线管道总长度为6万公里左右（不含省内管道），远不能满足今后发展需要。准许收益率定为8%，高于长期国债利率3-4个百分点，有利于调动各方面投资天然气管道建设的积极性，促进天然气产业发展。另一方面，由于下游用户承受能力有限，准许收益率也不宜过高。
需要说明的是，8%的收益率是在管道负荷率达到75%时才能取得，在其他因素不变的情况下，如果负荷率低于75%，收益率将低于8%。
问：两个《办法》的出台会对国内天然气市场产生什么样的影响？
**答：**两个《办法》的出台，是落实供给侧结构性改革要求的具体体现，有利于激发市场活力，补足短板，将对国内天然气市场建设和相关行业发展产生深远影响。一是有利于激发社会资本投资建设管道积极性。两个《办法》对投资天然气管道给出了明确的回报预期，特别是适当高于一般工业行业的投资回报率，将对鼓励社会资本投资建设管道、促进管道发展起到积极作用。二是有利于促进管道向第三方开放。两个《办法》要求企业获得8%准许收益率对应的管道负荷率为75%，意味着如果管道运输企业实际负荷率低于75%，则实际收益率可能达不到8%甚至更低，只有加大向第三方开放力度、提高负荷率，才能获得准许收益甚至更高的收益水平。三是有利于推进天然气价格市场化改革。两个《办法》实施后，天然气管道每一个入口到出口的运输价格清晰明了，为管道向第三方开放创造了条件，同时，有利于天然气气源回归商品属性，促进气气竞争，进而实现气源和销售价格市场化的改革目标。
问：两个《办法》公开向社会征求意见的情况怎样？
**答：**两个《办法》的制定出台得到了社会各方面的高度关注，凝结着社会各方面的共同智慧。2015年以来，我们就两个《办法》反复征求了相关部门、地方价格主管部门、管道运输企业、下游用户，以及业内专家学者的意见。今年8月20日至9月10日，我们又公开向社会征求了意见。公开征求意见期间，收到了社会各方通过网络、传真、电话等方式提出的意见50余条。各方面就定价方法、有关参数指标、第三方公开准入、省内短途管道运输价格监管、推行“两部制”计价和热值计价等提出了很好的意见建议，有的还反映了天然气价格政策执行过程中的一些问题。
就社会各方提出的相关建议，我们再次组织力量逐一进行了认真研究，充分吸纳了合理建议，并在印发的两个《办法》中予以体现；对一些目前暂不具备实施条件的建议如“两部制”计价和热值计价，将纳入工作计划，着手开展研究；对天然气价格政策执行过程中的问题，已转交相关省级价格主管部门，要求相关地方认真研究处理。
两个《办法》的顺利出台，是社会各方共同努力的结果。我们欢迎社会各界继续对我们的工作提出宝贵意见。
问：下一步天然气管道运输价格监管工作的重点是什么？
**答：**今年以来，国家出台了一系列加强天然气管网输配价格监管的政策措施，此次出台了两个《办法》，此前还印发了《关于加强地方天然气管网输配价格监管降低企业用气成本的通知》（发改价格[2016]1859号），从而构建起天然气产业链从长输管道到省内短途运输管道，再到城市配气管网的全流程价格监管体系。
下一步，国家将积极推动政策落实，并进一步完善相关监管政策。一是2017年将全面启动管道运输企业定价成本监审工作，合理确定定价成本，制定和调整天然气管道运输价格。二是督促地方切实加强输配价格监管，合理制定和调整地方天然气管网输配价格。三是根据两个《办法》在实践中的运行情况，适时对两个《办法》进行完善，并结合国内天然气市场发展情况，积极开展“两部制”价格、热值计价等研究工作，条件成熟时推出，不断提高天然气管道运输价格管理的科学性和合理性。
这些政策实施，将有效激发天然气市场的蓬勃生机和活力，促进天然气行业取得长足发展，同时也为加强网络型自然垄断环节价格监管积累丰富经验，为进一步创新价格监管方式奠定坚实基础。