沈逸：美国移交互联网域名管理权，不是前进，而是倒退

【10月1日，美国商务部下属机构国家电信和信息局，将“互联网域名管理权”移交总部设在美国加利福尼亚州的非营利性机构“互联网名称与数字地址分配机构”（ICANN）。“移交”消息一经发布，业内毁誉参半。有人欢呼，认为美国“结束了对这一互联网核心资源近20年的单边垄断”，也有人担忧，认为这一改革并不能真正使互联网管理“国际化”，而是走向受美国企业控制的“私有化”道路。如何理解美国政府的这次所谓“移交”，观察者网采访了复旦大学国际政治系副教授沈逸，以下为采访文字整理。】

“移交”这个词很容易让人产生误解。怎么理解美国这次“移交”要回到事情本身，看细节和真正发生的变化。准确地说，这次美国移交的是“IANA监管权限”，不是“互联网监管权限”；移交的模式是“私有化”，就是把监管权限交给一个非盈利、总部位于美国加州且遵守美国加州公司法的机构（ICANN）。

这次移交的“力度”有多大，可以从移交进入最后阶段发生的事情说起。2016年8、9月份，美国国会参议员以曾参加总统选举的泰迪·科鲁兹为代表，发起了一次阻断上述“移交”的行动。他们的理由主要有两条，第一是认为这可能构成非法转移美国政府财产。第二个理由，是认为这样“移交”会损害所谓的言论自由和宪法修正案，导致其他主权国家对网络空间信息流动取得管控权。

但是，上述两项担心都被“驳回”了：美国联邦审计办公室的报告明确提到，第一，这次移交的东西不包括美国政府的资产。因此不存在说将原来美国政府的资产，比如那些根服务器，移交给非美国政府的一方来管理；第二，从监管权限上来看，相关报告，包括ICANN自己对移交进程的总结都说的很清楚，言论自由在移交前后没有太大变化；第三，从司法管辖角度看，移交监管权限之后所谓的新ICANN，它的章程里明确规定，总部将始终保持在美国加州，同时将遵守加州公司法。

事实上，从2014年3月14日美国商务部电管局提出考虑转让IANA监管权限以来，在整个移交进程中，美方代表与ICANN做了很多谈判，目的就是确保美国交出的监管权限，不会被转移到其他主权国家，或者主权国家政府构成的国际组织。在制度安排上，美方主导设计了所谓的压力测试机制，确保移交之后ICANN的理事会，不会被其他主权国家提出的建议所左右。这个理事会只要有60%的多数通过，就可以抵制政府间委员会提出的任何建议。

换句话说，所谓的“移交”，只交出了一样东西，就是原来形式上美国政府，准确地说，是美国商务部电管局，对修改根区文件的书面审核。从移交前后的区别来看，主要是把一种行政监管权，变成了司法监管，也就是通过加州公司法对ICANN进行监管，确保ICANN的活动在加州公司法的框架内展开。除此以外，支撑互联网域名系统的根服务器、根区文件、根区文件系统，没有在此次移交进程中出现所有权意义上的变化。

在我看来，这次移交不是一个“国际化”的进程，而是一个“私有化”的进程。这在某种意义上来说，不是前进，而是在倒退。倒退到了1998年美国商务部曾经明确在政策立场中提出过的“私有化”方案。这个方案的核心，是把DNS（Domain Name System，域名系统）的管理机构变成一个私有化的机构。这一做法，引发了最初开发DNS以及设计ICANN架构的Jon Postel教授的坚决反对。美国从2014年3月14日宣布推动ICANN监管权限转移开始，就坚定不移地说明了要回到1998年的政策文件。因此没有必要把这件事情解读成“原先美国有权可以做某事，而现在美国不可以做了”。

尽管美国政府不再能很蛮横、很直接地否决修改根区文件的审核，但是按照现在修改后的章程，ICANN和IANA（The Internet Assigned Numbers Authority，互联网数字分配机构）的权限，将在很大程度上，由美国事实上占据压倒性优势的行业协会、技术社群和产业力量起主导作用。新的ICANN决策过程，在自下而上的“多利益相关方模式”的外壳下，大行其道的将是体现精英政治色彩的“圈内人”、“兄弟会”模式。

从移交的进程看，美国政府在通过移交方案，以及新的ICANN章程敲定这个架构之后，从制度设计上，为修改这个章程设置了非常高的门槛。章程修改要求技术社群75%以上一致通过，加上理事会75%以上的同意，以及各个支持委员会近似一致的通过。这将在事实上导致章程无法修改，以中国为代表的发展中国家和新兴经济体，几乎没有太大的空间进行操作，要获得那些具有投票权、对决策具有实质性影响力的职位，进而实质性地通过一些体现新兴经济体和发展中国家实际需求的治理新规则，将成为一项几乎不可能完成的任务。

根据已有的资料显示，在移交进程展开的过程中，中国曾经一度在个别委员会的决策圈里推动了个别中国互联网精英进入其中。但在ICANN修改章程，并确定新的理事会成员时，美方事实上通过有效的运作，非常不留情面地堵上了全部的可能，坚定地不让中方任何身份的代表在移交之后第一任理事会中获得任何具有决策权的职位。

未来，移交进程之后的ICANN及其实践的治理，将具有鲜明的精英政治色彩。通晓英语，并具有创制、理解和运用规则展开博弈，将成为参与其中的基本前提。有一个细节，在ICANN的官方网站上，有一个Answering some of your questions on the stewardship transition（https://www.icann.org/iana-stewardship-questions），就是监管权限转移的常见问答。这个常见问答，英文版有16个问题，除英文以外的其他语言版本只有11个问题，少了5个问题。这5个问题中相当一部分涉及到美国政府在监管权限转移前后所具有的特殊位置。

这是一个比较典型的精英决策，尽管整个文本是公开的，但在内容上为何出现了多语言的差异，出现差异之后如何进行有效的反馈，反馈之后是否以及如何界定责任，都具有相当的不确定性。这种不确定性，就是ICANN民主赤字的典型体现。

中国因为三方面的原因，在这一轮博弈中并没有取得太多实质性的突破。

第一，我们国内现有的互联网管理政策、技术发展需求和全球网络社群的一些观念存在冲突，削弱了我们的话语权。第二，中国方面缺少能够将国家利益诉求、技术术语以及国际话语结合起来的谈判能力。第三，我们缺乏有效的机制，协调国内从事网络治理研究的研究者、决策部门和产业界，导致原来就薄弱的力量，进一步被分散。

整体看，美国毕竟还是做了动作，这个动作的真正意义，不是美国实际交出了什么，而是确切发出了全球网络空间治理需要一个新秩序的信号。域名解析、注册、包括根服务器这些，只是全球网络空间治理中非常有限的一小部分。如果中国能够从这次移交进程中认真总结经验，以更大的力度，实质性地加入到推进全球网络空间治理新秩序建设和完善的进程之中，真正能够以此为契机，全面提升自己的技术能力以及制定和应用规则的能力，那么移交后的全球网络空间，对中国来说，仍然是一个充满了战略机遇的全新疆域。

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