桂华：谈中国经济不讲土地问题，将成发展障碍

土地制度是一个国家和社会的基础性制度。新中国以来，中国建设持续发展，一直到今天经济总量跃居世界第二，与我国土地制度有莫大关系。中国的成功发展，离不开我们的土地制度优势。近年来土地制度改革成为社会热议话题，相关改革也加速进行。问题是，我们对土地制度的认识还不够深入，在认识盲目的情况下冒然推动土地制度大幅度改革，反而有可能将我们既有的制度优势葬送。

首先是农地方面。八十年代初，我们实施家庭联产承包制，将土地使用权交给农民。当时土地是农民几乎唯一的生产资料，因此分地中采用远近肥瘦搭配的插花分配方式，并且当时主要依靠肩挑人扛的生产方式也能够适应土地插花局面。随着生产力发展，很多地方在九十年代自发通过集体内部土地调整方式，解决日渐凸显的土地细碎化矛盾。就在这时，一个理念先行，并且在贵州湄潭只经过短暂试行的“生不增、死不减”做法，被一刀切地推向全国。今日来看，湄潭做法的教训主要在于锁定土地插花细碎局面，严重不能适应当前农业机械化要求。进行制度调整，本来目的是调整生产关系以释放生产力。现在的结果是，继续在保护产权的抽象口号下，让生产关系越来越变成生产力发展的障碍。国务院发展研究中心的一项调研表明，今日的贵州湄潭农民有90%以上是反对“生不增、死不减”。

早期的远近肥瘦搭配的插花分配方式，留下了土地细碎化矛盾。

相对于八十年代，当前农业生产除了发生从肩挑人扛变成机械化作业之外，还经历着大量农民脱离土地和脱离农业生产的趋势。随着城镇化推进，将会有越来越多的农民脱离农业生产（尽管未来长期依然有几亿农民还依靠土地）。在日渐普遍的人地分离趋势下，土地承包户与农业经营户不再统一。这个时候，继续强化土地承包权，实则是在强化不从事生产的原来承包户的权利。八十年代强调稳定承包关系，是为了让从事生产的农民吃“定心丸”，激发经营者的生产积极性。现在的结果是，强化承包户当“二地主”的权利，已经从农村进城的大学生、工商户、大学教授的承包地权利，继续被强化保护。这样的土地制度，非常不利于农业生产，阻碍推进农业现代化。在产权这样细碎的土地上面，国家每年上万亿的惠农投入，也很难取得效果。土地整治中，国家投钱改善农业基础设施，出现农民争相当“钉子户”，造成“断头路、断头沟”普遍存在，便是教训。

由于过去的改革造成农民生产不便利，造成农业机械无法下田，造成国家投资无法落地，就倒逼新的改革。在学界煞费苦心论证二十多年，终于将土地承包经营权从债权变成物权，写进《物权法》不久之后，实践中又很快提出了土地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革措施。如此细碎的土地上，设置如此复杂的土地制度，生产成本和土地资源配置成本必然高昂。台湾地区和日本，用去几十年和花费巨大代价，都没有解决土地产权细碎问题。将土地承包经营权一分为二，试图通过经营权流转实现生产资料优化配置，实际就是在填之前改革挖下的坑，实属不得已。

我们本来是土地所有权属于集体，实施统分结合双层经营体制。只要利用好集体土地制度，完全可以避免东亚地区普遍遭遇的土地细碎化困扰问题。比如，将农户的承包权变成收益权，虚化农民与具体地块的关系。由集体统一发包土地，愿意种地的农民，从集体承包土地从事生产，不愿意种地的农民从集体获得经济利益。这样才能够将土地资源配置到实际从事农业生产的经营户手中。现在集体土地权利完全得不到体现，不仅如此，当前还推动土地确权，花费上千亿，将不仅农民自己很清楚，而且二轮承包之后已经颁发过土地承包经营权证的承包地权利，重新确认一遍。这无非是用GPS定位田埂和测量面积来代替传统的人工测量手段。农民的土地承包经营权已经相当清楚，完全没有必要浪费大量财政资金，重新做一遍。

再就是“长久不变”政策。在推广湄潭“生不增、死不减”政策基础上，二轮土地承包规定30年不变。农民理解是土地承包经营政策30年不变，政府是要求具体承包关系30年不变。30年不变取消农民通过村民自治自主调整土地的权利，让土地细碎插花固定下来，农业生产难度越来越大。土地承包期限30年才过去不到一半时间，2008左右又提出“长久不变”。农民与集体之间的承包关系，再次被强制下来。农村土地集体所有权也是受《物权法》保护的权利，集体经济组织作为所有人的主体地位完全被忽视。由于“长久不变”这一说法很含糊，现在所有的研究都要针对“长久”到底是多久的问题，如何立法才能逻辑自洽。现实中，土地细碎、产权分散造成的农田水利无法建设、机械无法下田等，农业生产方面的问题，较少有人去研究。保护农民的土地承包权利，首先要保护农民低成本而高效率地从事生产的权利。无论《土地承包法》通过修改，怎么做到逻辑上自洽，一旦脱离农民现实生产需求，不利于农业生产力释放，就都只是立法者自娱自乐而已。

建议在二轮土地承包期限之内，不要再人为提前规定土地承包期限到底是多长。到2028年还有十多年，未来十年是中国社会转型、城镇化的关键十年。未来中国发展到何种高度，很难提前预测，农村发展到何种程度，也很难预知。那么，就要等到时机成熟情况，再规划下一轮土地承包政策不迟。

另外是建设用地方面。为了保护耕地，我国实施土地用途管制制度，地方建设用地规模总量受控制。守土有责的国土资源部，严格执行土地政策，实施管控即可。可是作为管控者，又推行“增减挂钩”政策。简单说，减少农村建设用地，就可以增减城市建设用地规模。农村建设用地主要是宅基地一块，这就带来地方政府拆农民房子的动力，出现各种农民上楼现象。极端的是我国西部两个城市进行城乡统筹建设时，都指望拆农民房子，产生建设用地指标，用这换钱，来支付农民进城成本。问题是建设用地指标必须要落地，且必须变成商住用地才能换钱，让渡一部分土地出让收入，以指标形式向农村转移支付。而城市本身需要的建设用地是有限的，城市建设所能够消化的建设用地指标也是有限的。并非建设用地指标越多，财富就越多。负面效应是，有了指标，就突破了国土部控制，然后就扩大城市房地产规模。今日的城市房地产库存，与“增加挂钩”政策关系极大。尤其是中西部县城出现与产业发展严重脱节的房地产泡沫局面。

如果是建设用地规模限制了我国经济进一步发展，那就适当扩大一点。真正需要扩大建设用地规模的，就足量给予。问题是，目前中国还没有哪个城市是因为建设用地规模不足而造成缺乏发展动力。不要将发展问题推给国土部门，国土部门也完全没有必要为“市长行为”开口子。作为管控者，国土部门有责任控制好“地根”。“增减挂钩”政策让土地管控制度陷入混乱。

另外是宅基地退出方面。长期来看，随着农民进城增加，农村宅基地必然逐步减少。一些人太过于焦急，非要在短期内将农民宅基地退出来，甚至变成城镇建设用地。如此，就开始提出宅基地有偿退出制度。所谓的宅基地有偿退出，最终只能是地方政府通过财政资金买单。有些地区甚至套用拆迁征地政策，退出农村宅基地。问题是，政府有那么多钱来退出农民宅基地吗？一些地区的耕地抛荒问题都还没有解决，此时非要花钱将农民的房子拆迁，完全没有必要。中部某个总人口不到60万的县，按照将大部分农民房子拆掉规划核算，资金缺口居然高达130亿。

农民退出宅基地是一个自然而然的过程。放在那里，过一段时间，真正进城农民的房子自然而然就废弃掉，再统一进行土地复垦，成本极低。再说放在那里，还构成一些进城失败的农民作为退路。现在大学毕业学生都不容易在城市立足，何况是农民。没有必要花钱去拆农民的房子。相反，一旦政府花钱退出农村宅基地，那些真正进城的农民反而不会自发退出宅基地，因为有了收入预期。中国当前如此大规模的城镇化进城，必然包含极大社会风险。需要留点资源冗余量，作为社会保底。

再就是集体经营性建设用地入市方面。本来国家出台集体经营性建设用地入市，是为了解决《土地管理法》修订之前，乡镇企业用地留下的遗留问题。针对存量方面。存量的集体经营性建设用地总共有三、四千万亩，并且主要集中在当年乡镇企业比较发达的东部地区。现在一些地区开始实施集体经营性建设用地入市试点工作。随着改革推进，一些人就开始要求将农村宅基地也纳入到集体经营性建设用地范围。农民退出宅基地，然后变成集体经营性建设用地，变相实现宅基地作为经营性建设用地入市。一些人有意模糊政策初始意图，改革忘记了起点。作为解决历史遗留问题的集体经营性建设用地入市政策，逐步就要变成农民宅基地入市通道。这实质是突破土地用途管制制度。宅基地就是宅基地，不能因为宅基地在土地用途分类上属于建设用地，就可以变成经营性建设用地。一旦将允许农民宅基地变成集体经营性建设用地，并且允许入市，整个土地用途管制制度和建设用地规模控制制度，都将瓦解。这种做法将会带来包括地方政府推动农民上楼在内的很多严重问题。

另外，还包括征地制度改革方面。一些人主张限制政府征地范围，确定公共利益目录，只允许政府在公共利益范围内实施征地。这种说法完全不具有操作性。政府征收土地通过配套之后，才能具有出让价值，用于商业开发的土地所产生的极差地租，来自于周边公共配套。如果不对这部分土地进行征收，就是将公共利益让给私人，培养一大批食利阶层。城市拆迁户通常都比普通市民拥有更多财产。另外，制定公共利益目录完全不具有操作性，根本无法确定哪些属于公共利益的开发，哪些属于私人利益的建设。这个问题，在一些人通常用来举例论证的美国，也是无法清晰界定的。我们的土地征收制度，让城市化带来的土地自然增值收益收归公有，用于公共建设开支和公共福利支出，让大多数人享有，实现地利归公目标，具有完全正当性。

一切社会建设和社会发展，都建立在特定的土地制度基础上。西欧国家通过资产阶级革命，打破封建地权，建立资本主义地权，才实现了近代以来的社会建设。我国通过土地革命消灭封建地权，实现社会主义土地公有制，为社会主义建设奠定基础。曹锦清先生到印度去考察发现，没有经过土地革命的印度还保留封建地权，成为当前印度发展的最大障碍。深陷“发展陷阱”的拉美国家的土地有封建化趋势，大资本家垄断土地，成为食利阶层，形成阻碍社会发展的毒瘤。日本和我国台湾地区在二战后也都进行了土地革命，打破封建地主阶级，奠定现代化基础。也在这个意义上，我们必须清醒看到现有土地制度对我国发展的重要性。珍惜土地制度优势，推动中国城镇化、工业化健康有序发展。

土地制度改革问题要放在战略高度思考。习近平总书记在多个场合反复强调土地制度改革的底线。在科学认识还没跟上实践复杂性的情况下，坚守底线，是最大的改革智慧。

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