史正富：中国经济制度改革探索中——从2000亿国家风投基金谈起

【在一国经济发展还有欠缺，存在资源短缺、消费不足、尚有大量贫困人口的时候，却会出现大规模增长过剩的经济危机？国家的财政体制，如何不受大利益集团左右，能否为最大多数人谋福利？这些资本主义市场经济国家普遍存在的症结，中国正在试图突破。

中国的国家战略性投资基金正在承担这这一改革使命。G20召开在即，全球经济低迷背景之下，各主要经济体欧洲、日本、美国，仅靠大规模印钞的经济刺激思路已成死结，而在财政政策上发力，或囿于体制，或受制于资金欠缺。

中国通过成立国家战略性基金，在经济换挡期，在私人资本无力顾及的重大领域，如能源环保、高新科技、人力资源培训等重大战略性领域加大投资，探索经济可持续发展之道，全社会不同资本结构的平衡，使得国家财政体制能够为最大多数人谋利益，如果这条路走得顺利，中国将能为全球经济贡献独特的中国智慧。

本文作者复旦大学中国研究院经济学教授史正富，既是国家战略性投资基金的理论倡导者，又是实践者。他对近日国家成立的2000亿风投基金、国家级集成电路产业基金，以及国企改革的思路和操作实务，有着既深刻又前瞻性的理解。观察者网近日采访了史正富并整理成文，特别分享给各位读者。】

近日，由国资委指导、国新公司发起设立的2000亿国家风险投资基金成立了，这是中国特色社会主义市场经济制度建设路上的一个重要动作。

其实，这并不是中国第一次设立国家级的投资基金，2014年，国家集成电路产业投资基金设立，一期筹资规模近1400亿，规模也很大。

两只基金的功能定位不同，国家集成电路产业投资基金设立的主要任务是推动集成电路芯片制造业发展。而此次国新设立的2000亿风险投资基金，则对促进国有资本的运营改革和产业结构的提升，有特殊的使命。

但是两个基金不是简单的投资基金，都是承担着国家战略性使命的投资基金，在我看来，这意味着中国特色社会主义市场经济制度建设的一个重大成就。

解决资本主义市场经济周期波动的利器

改革开放三十多年以来，中国市场经济取得了重大进展。中共十八大文件强调要发挥市场在资源配置中中的决定性作用。但我们不能忘记，常规的市场经济或者西方的资本主义市场经济，存在着重大的制度弊端。

其中最大的制度弊端就是，资本主义市场机制是完全建立在私人企业的微观营利性目标之上的。私人企业的盈利预期来决定一个国家的投资，这就导致国家的投资，会随着经济周期波动而波动。也就是说，私人预期的波动导致了经济周期性的震荡。用政治经济学的话来说，就是普遍生产过剩的周期性经济危机现象。

翻开西方市场经济的历史，这个现象从市场经济正式登上历史舞台，到现在就从来没有改变过。在政治经济学家看来，这很容易理解：资本主义特色的市场经济无法回避这一问题。

在一国经济发展还有欠缺，存在资源短缺、消费不足、尚有大量贫困人口的时候，却会出现大规模增长过剩的经济危机，这就意味着西方常规的市场经济，尽管有微观配置资源的优越性，但是在整体社会层面上存在着与生俱来的弊端。

其实，现代资本主义社会早先采用的凯恩斯政策，和后来的货币政策，所谓宏观审慎管理政策，都试图解决这个问题，但是遗憾的是，还没有找到根本解决问题的办法。

中国要探索社会主义市场经济道路，就必须要探索解决西方投资者或者资本主义市场经济无法解决的问题。

对这一问题，理论界探讨了多年，意见不一，从我的个人研究来看，要解决这个问题只能从所有制层面上来想办法。那就是，要找到一种机制：既不削弱市场机制的作用，不会大规模的导致市场经济体制扭曲，同时又能解决私人企业利润驱动投资所隐含的经济不稳定性，降低出现大规模经济衰退的可能性。

这是一种什么机制呢？我在拙著《超常增长》中提出，就是要设立国家战略投资基金，进行国家战略性资本投资。

当前，我们在讨论中国经济出现产能过剩，实际上，产能过剩的背后是供给结构的失衡，即主要以重化工-基建行业为主的严重产能过剩，同时在生态资产、清洁能源、科技资产、人力资源及高端核心产品等领域又存在长期、严重的供给短缺。而且，如果展开对上述供给短缺领域的投资，恰好是对上述严重的过剩产能增加了有效需求，把过剩产能变成了有用产能。

问题是，为什么没有对上述供给短缺部门的足够投资呢？因为私营企业投资受短期利润的调节，而上述那些短缺部门要求的投资呢，都是规模超大，投资周期超长，不确定性超多，收费排他性很难保证。所以私企投资积极性很低。至于公共财政呢，则是心有余而力不足，经过30多年的投资体制改革，国家财政基本上已不再承担生产性投资之责，财政用于这类投资的资金已经很少。

正是在这种背景下，国家战略基金的出现就是有双重意义了，它既能超越私人投资的局限，进行国家战略导向、整体利益驱动的宏观投资，又能超越传统财政拨款的国营企业投资模式，形成国家战略引导的准市场化资本运营。

实现不同资本的结构平衡

中国要建设特色社会主义市场经济，是不同于西方现有市场经济模式的。其中，重要一点是要能在产权上实现不同资本的结构平衡。

迄今为止，西方发达国家虽然通过资本主义实现了经济发达，但是最终都是社会财富基本上集中在少数人，尤其是寡头手里，形成私人寡头资本对全社会的控制！中国改革开放以来，私人企业占私人资本有了多年高速增长，好处很多，但一个大问题并未解决：国有企业走向是什么？除了私人资本，其它形式的资本前景如何？

许多人相信最终中国也要走向私人资本一统天下，这是一种幼稚的想法。从经济的演进趋势看，中国正在形成国有资本、社会资本、私人资本三类资本共存的互补的局面。在这一过程中，国有企业的产权改革是重要一环。

按目前的发展趋势，相当多国有企业将转变为国有资本。政府将不再运营国企，而是运营国资。

如果这一步走好了，那么中国最终就会形成国有资本、社会资本、私人资本三分天下，共存互补这样一种结构比较平衡的状态。这就从根本上保障了国家决策能够相对自主，既不受资本寡头控制，也不被众多细碎的利益集团绑架。

二是，就可以运用的政策工具而言，中国政府可以通过包括国有资本运作在内的资产负债管理，从国家理财中获得资产性收入，从而既有助于降低税收压力，又可为政府对冲市场失灵提供资源和手段。在国家理财的大体制下，解决民生问题与调节分配不平等的手段，中国会比西方国家多，力度更强。

相比之下，西方国家只靠税收一条腿，调控余地小，规模上也支撑不了庞大的社会保险和福利。而且这种财政体制易受社会利益集团的左右，只能解决眼前的经济社会问题而难有长期战略。

尤其是在大众选举和大众传媒结合下，政治家必须面对由此产生的经济民粹主义引起的福利化压力，这使得政府不仅难有作为，而且难以抵制寅吃卯粮的社会冲动，财政赤字根本无法解决，只能日积月累，最终以危机收场，这是目前多个西方发达国家走向国家破产的原因。

国家战略基金的运营需要机制创新

基金投资，一般认为可能是外资、民间资本的专长，也有媒体频频报道，“中投”海外投资出现亏损。中国让国有资本来运营如此巨额的风投基金，究竟行不行？

事实上，国际上的大型投资公司，比如新加坡的淡马锡、美国的黑石集团，资本也是来自保险公司等机构，虽然不是国有的，但都是来源于社会各界。这些投资基金也都是所有者缺位的。所有者都不在基金公司办公室上班。

但凡国际上大型公司同中国国企一样面临所有者缺位问题，但为什么能高效运转，根本原因在于机制。图为黑石集团收购的希尔顿酒店。

那为什么这些基金能够运行得很好呢，关键是机制问题。

但很可惜的是，中国现在的国家战略基金管理机制，还只是处在一个比较粗放的初期阶段。据我了解，对这些基金也进行项目考核，计算单个项目的回报率，考核微观短期回报，这种考核机制就把国家基金所承担的战略投资的使命与目标给阉割了。

我认为这些战略投资基金的运营，不能以单个项目利润论成败。中国包括中投，国新等国家战略型投资基金的运营，其投资决策机制、风险控制机制、业绩评估机制以及管理团队薪酬体系，必须要跟国家战略使命相配套。这方面还需要进行大量的机制创新，多学习现代各个国家资本管理行业的成功经验，吸取他们的反面教训，再结合中国的国情，在实践中探索，逐步形成中国式的国家战略基金运营机制。这是当下一个重大课题，这个问题不解决就有可能把国家战略基金又变成了一个以微观盈利主导的资本投资。

与国企改革战略目标相吻合

国有改革正进入深水区，而国有资本风投基金的出现，是国有企业改革的重大举措。

国内外有舆论认为，这种国有资本投资基金不是私有投资基金，是把国资做大做强，而原先说过，国企应从竞争性领域退出，那么，是不是国企改革退步了？

其实这是一种误解。之所以有这个误解，因为他们以为国企改革只有私有化这一条路。

我在拙著《现代企业的产权革命》讲过，现代产业部门的核心企业（不是那些街头小店），在全世界范围都是所有者缺位的。即使在西方发达的国家，现代产业部门中的大型企业由私人老板控制的也是少数。绝大多数企业都是资本多元化、社会化了的。

那么他们是如何解决大型企业的所有者缺位的问题呢？是靠机制创新。

机制创新，比我们现在讲的产权私有化还是公有化的问题要更加重要，从管企业到管资本的国有资本运营体制改革，正是真正需要解决的问题，如果这个问题解决了，国有企业改革的问题就迎刃而解，就变成国有资本的经营了。

所以，国有投资基金的出现，实际上是要我们探讨，如何在实践中去建立有中国特色的有竞争力的资本运营体制。除了国有资本运营体制，将来肯定还要探讨私人资本运行体制，以及社会化资本运营体制的问题。

实际上，私人资本的运营体制改革很快要提上议事日程了，因为中国的第一代企业家和私人老板，已经到了退出历史舞台的年龄了，他的资本是交给自己的孩子，还是交给其他什么人？私人资本委托给专业人士管理的时代即将到来。

同样，社会资本也会面临运营机制创新的问题。社会资本，比如大学的基金资本，现在中国好的大学已经有十几亿的校产基金（endowment fund）了，将来会有几十亿甚至上百亿的资本。

我曾建议，国家应该授权事业单位掌控一部分国有资本，这些国有资本与学校的校产基金进行混合，健全治理结构，使其自主发展；同样，还有各种公益基金、慈善基金等等，都面临着规模增长与健全治理结构的问题。总之，中国正在形成一个日益增长，越来越大的社会资本。

国有资本、社会资本和私人资本，都将面临运营体制的创新改革问题。它们都无法由资本的所有者自己直接运营，而要有一个资本运营的行业，这才是我们国企改革中真正重要的问题。

国有资本、私人资本，还有社会资本，三类资本融合以后，资本的运营者是决定资本配置效率的关键，而终极所有者反而是起着次要作用了。

中国很多经济学家的视野可能受制于现代经济学，特别是现代的产权经济学。他们倾心于现代产权经济学描述的那个权责完全一致的世界，但是在我看来，现代产权经济学所描述的世界，已经不是现代社会的主流，已经成为了历史的过去。我们得向前看。

人类只能在现实的挑战中，去探索未来的成长方向，不能回头看过去所谓的黄金时代来安慰自己。

所以，国企改革重要的问题不是要不要改革，而是要明白国企改革的战略方向和最重要的战略问题是什么？

我的回答很简单，中国国企改革的战略方向就是在融入市场体系、保持市场竞争活力的同时，实现全社会多元资本的结构平衡。

其中，最重要的战略问题是：各类资本在其所有者不再直接运营其资本的时代，如何形成有效的资本管理行业，作为“替身所有者”代为行使资本运营管理职能，以达到合理资本配置的效果。而这一问题，也是全球各国都未解决，都在探索的时代课题。

相信中国正在进行的创新不但能深化中国的国企与国资改革，也能为解决这一世界性难题贡献中国智慧。

国有资本的运营机制也正在上下互动

不少人误解了十八届三中全会。认为全会以后，党中央高度重视改革，习近平总书记亲自担任深改组组长，研究改革的重大问题，就觉得这次改革是自上而下的顶层设计，由中央出文件，统一部署，各地各部门跟进执行就行了！

其实这是误解了中央的意思。中央的做法是表示对改革的高度重视，对改革攻坚的决心。但是这不等于中央会给全国各地一个统一的做法，中国的地方太大，每个地方条件和经济发展结构都不一样，从来都是不能搞“一刀切”的！

现在实践结果很清楚了，最近这两年，慢慢地，各个地方都在自行探讨自己的国企改革方案了。

除了重庆的做法广受社会关注，沿海和内地都有省市在推出很有创意的国企改革与国资运营方案。我目前参与管理几个VC基金，其中涉及省政府、市政府、中国科学院的研究所等不同方面。

其中安徽省政府的创新力度尤为突出。他们用政府资本引领，全社会公开招标选择基金管理人，明确基金投资大领域及绩效核算与奖惩制度，由基金管理人自主选择投资项目。这种政府资金带动社会民间资金，政府划定产业范围后基金自主选择投资项目的框架，很好的实现了省政府的发展战略与基金的市场运营活力的有效结合。可以说，国资运营体制的安徽模式呼之欲出了！

从实践出发，国企与国资管理体制改革，也将是自上而下与自下而上相结合的互动模式。而这正是30多年来中国改革的根本创新。

中国的三十年改革，哪一次是中央直接给具体方案的？农村包产到户是地方农民先搞起来的，比如安徽、四川、河南等地。后来，中央调查组总结经验，过了好几年才逐步推广。

工业体制的改革、外贸体制的改革也是中央有方向性提法，地方逐步搞起来的；资本市场首先也是从深圳和上海推行，然后股份制企业上市。

也就是说，中国重大的改革，每一步都离不开民间的创造，和地方政府的支持。如果出现问题，中央再调查研究，最后推开。

我把这种模式叫做：用改革的分权机制来实现分权取向的改革，也就是改革的市场驱动来实现市场取向的改革。它不是一个自上而下的，由中央下一个文件就叫改革了。

总之，如果你认为国企改革的目标是私有化，你当然看不到国企改革有进展；如果你认为国企改革目标是探讨中国特色产权结构、多元资本结构的平衡以及国有资本运营机制的创新，如果你不止寄希望于一个中央文件就解决改革问题，而是关注全国各地的分散式制度创新，那你会看到这些改革正在进行，正在深化。

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