弗朗西斯·福山：美国政治——衰败抑或更新？
两年前，我在《外交事务》撰文认为，美国正承受政治衰败之苦。党派政治趋向极化，资金充裕的利益群体兴起，这个国家制衡的宪政体制混合了这些成分之后，形成了我所称的“否决制”(vetocracy)。在这种情形下，阻止政府做事比利用政府来提升公共福祉要更加容易。预算危机周期性出现、官僚制缺乏流动性以及政策革新付诸阙如，是一个政治体制处在紊乱之中的标志性特点。
表面看来，2016年的美国总统选举似乎证明了这样的分析。曾经志得意满的共和党丧失了对其提名程序的控制，坐视敌意满怀的唐纳德·特朗普接手，并且因内部矛盾严重而四分五裂。与之同时，在民主党一方，超级内部人希拉里·克林顿遭遇到伯纳德·桑德斯出人意料的强有力竞争，后者74岁，自称为民主社会主义者。从移民到金融改革到贸易再到收入停滞，不论在什么议题上，政治光谱两侧的大量选民都会挺身而出，反对他们认为贪腐堕落、损公自利的建制派，同时转向激进的局外人，希望来一次涤荡污秽的清理。
但事实上，这次混乱吵闹的竞选表明，美国的民主在某些方面处在更良好的运行当中，超出了人们预期。不论人们可能如何看待他们的选择，在一个又一个州，选民们成群结队地涌向投票站，从有组织的利益群体和寡头那里夺下了政治讲述的控制权。作为两位前任总统的儿子和弟弟，杰布·布什一度看上去是共和党的必然之选，但在(与他的超级政治行动委员会一道)花去超过1.3亿美元竞选经费之后，他在2月间可耻地退出了竞选。与此同时，桑德斯限定自己只接受小额捐款，并誓言剥夺金融精英的权力，他筹集的资金甚至多过布什，并自始至终表现得几乎与克林顿旗鼓相当，难分轩轾。
这场选举的真正故事在于，数十年之后，美国的民主终于对大多数民众经历到的不平等上升和经济停滞做出了回应。社会阶层正在回到美国政治的中心位置，压倒了种族、族群、性别、性取向、地理之类其他分裂，这些分裂曾主导最近几次选举中的讨论。
过去两代人时间里，精英人士和其他公众之间的财富鸿沟一直在拉大，但只是在今天，这一议题才正开始主导全国政治生活。真正需要解释的并不是民粹主义者为什么能在这一周期中斩获这样的收益，而是为什么他们用了如此漫长的时间才斩获这样的收益。再者，美国的政治体制并不如很多人料想的那般僵化，那般受到有钱精英人士的掌控，即令了解到这一点已经不坏，民粹主义改革者正在兜售的药方也几乎全无裨益。而且，假如被采纳，那些药方将扼杀增长，加剧不适，令局面更加恶化而不是走向好转。因之，既然精英人士已从自鸣得意的满足中幡然醒悟，于他们而言，对他们再也不能拒绝或者无视的那些问题设计出更可行的解决方案，也就是时候了。
民粹主义的社会基础
近些年来，较以往更难以否认的是，纵然精英人士的表现较过去更加优秀，多数美国国民的收入却一直停滞不前，这在整个美国社会造成收入不平等的上升。某些基本事实愈发无可争议，比如，百分之一、事实上是百分之零点一顶尖人群占有的国民财富份额上升幅度巨大。这一政治周期中前所未见的是，人们的注意力开始由寡头的贪得无厌转向那些被抛弃人群的窘迫潦倒。
最近出版的两部著作以令人痛楚的细节呈现了这一新的社会现实，一本是查理斯·莫里(Charles Murray)的《分崩离析》(Coming Apart)，另一本是罗伯特·普特南的《我们的孩子们》(Our Kids)。莫里和普特南处在政治光谱的对立两端，一位是奉行自由至上主义的保守主义者，另一位是主流的自由派，然而他们写下的数据实际上是一致的。过去一代人的时间里，工人阶层的收入下降了，高中程度或不到高中程度的白人男子收入下降最为严重。对这一群体而言，特朗普的口号“重振美国”是有实际意义的。但他们承受的病状来得更加严重，并在有关犯罪、毒品使用和单亲家庭的数据中得以揭示。(查理斯·莫里生于1943年，美国政治学家、专栏作家，奉行自由至上主义。罗伯特·普特南生于1941年，哈佛大学肯尼迪政府管理学院教授。——译注)
查理斯·莫里(Charles Murray)的《分崩离析》(Coming Apart)
回到1980年代，就非洲裔美国人下层社会的出现，当时发生过一场全国性讨论。所谓非洲裔美国人下层社会，即处在失业状态而且缺乏就业技能的大量人群，他们的贫困似乎在自我复制，因为贫困造成家庭分裂，这样的家庭就无法向下一代人传递就业市场竞争所要求的那种社会规范和举止。今天，白人工人阶层实际上处在与当年黑人下层社会同样的境地。
在新罕布什尔州的初选预备阶段，很多美国人或许惊讶地发现，那里的选民最重大的关切是海洛因成瘾。新罕布什尔如同美国任何一个州一样，大致以白人居多，富于田园风光。事实上，类鸦片和脱氧麻黄碱成瘾在印第安纳和肯塔基这样一些州的白人农村社区，已如同一个世纪以前可卡因药丸在内陆城市一样流行。经济学家安妮·凯斯(Anne Case)和安格斯·迪顿(Angus Deaton)在最近发表的一篇论文中展示，1999年至2013年间，美国白人非西班牙裔中年男子的死亡率上升了，而实际上，在其他每一个富裕国家，对其他每一人口群体来讲，这一数字都是下降的。死亡率上升的原因呈现为自杀、毒品和酒精：将近五十万人的死亡超出了原本的预期。这一群体的犯罪率也急剧上升。(安妮·凯斯和安格斯·迪顿均为普林斯顿大学经济学系教授，后者是2015年诺贝尔经济学奖得主。——译注)
然而，对这样愈发无助的现实，美国精英人群几乎全不在意，这尤其是因为，同一时期他们自身表现得相当出色。过去数十年间，至少拥有大专学历的人士见证了他们的财富不断攀升。这个群体中的离婚率和单亲家庭比率降低，社区犯罪稳步减少，年轻人群重新占领了城市，互联网和社交媒体之类技术推动了社会信任并为新的社区参与规则注入了活力。对这一群体来讲，那些时刻不忘看管儿女的家长是比因父母忙于工作而较少受到监护的孩童更令人头疼的问题。
政治失败
考虑到业已发生的这一社会转向的规模，真正的问题就不是何以美国在2016年有了民粹主义，而是何以民粹主义的爆发没有更早一点发生。这里确实出现了美国制度中的代理人问题：两个政党中没有哪一个对这一正在败落的群体尽职尽责。
最近数十年来，共和党已成为商业精英和社会保守派人士的不稳定联盟，前者提供金钱，后者提供基本面选票。商业精英由《华尔街日报》社论版代言，他们是经济自由主义即自由市场、自由贸易和开放移民政策的坚定倡导者。是共和党人提供了选票，《北美自由贸易协定》这样的贸易立法和最近的贸易促进授权法案(通常以“快速通道”而为人所知)才获得通过。显而易见，这些立法的商界支持者获益于不论技术熟练与否的境外劳工输入以及全球贸易体系，这个体系令他们得以输出商品并在全世界进行投资。共和党人推动废除了大萧条时代的银行监管体系，此举为次级贷款崩溃以及随之而来的2008年金融危机埋下了伏笔。并且，在思想主张方面，他们致力于为美国富人减税，削弱工会力量，并削减一直有益于欠富裕人群的社会服务项目。
这一议程与工人阶层的利益直接发生了冲突。工人阶层败落的原因错综复杂，既与技术变革有关，也关涉由公共政策触发的因素。但无可否认的是，共和党精英最近数十年来推动的亲市场化举措，既令工人直接面对更加残酷无情的技术和全球竞争，又削减了新政时期遗留下来的多种保障和社会福利，由此对工人阶层的收入施加了下行压力。(德国和荷兰之类国家在保护本国工人方面着力更多，因而并未见证不平等状况的相对上升。)因之，随着共和党的工人阶层基础人群表达出对更具民族主义色彩的经济政策的鲜明偏好，今年最盛大而且最情绪化的选战正在共和党内发生，也就不应令人惊讶。
对民主党人来讲，他们传统上自视为普通大众的捍卫者，并依旧可以指望身为工会成员的基础人群来帮助动员投票，即令这一群体在萎缩。但他们一样令这批支持者大失所望。自比尔·克林顿的“第三条道路”兴起以来，民主党精英已接受后里根时代有关自由贸易和移民的共识。他们在1990年代解除银行监管过程中扮演了共谋的角色，并在劳工团体抵制贸易协定时试图加以收买而非提供支持。
但民主党人更严重的问题在于，这个党已接受身份政治为其核心价值。民主党能赢得近期的一些选举，是通过动员由若干社会群体结成的联盟，这些群体包括：妇女、非洲裔美国人、年轻都市人群、同性恋者和环保人士。民主党完全失去联络的一个群体同样是白人工人阶层，这一阶层是富兰克林·罗斯福新政联盟的基石。1980年代，在爱国主义、持枪权、堕胎和宗教之类文化议题上，白人工人阶层开始为共和党人投票。1990年代，克林顿重新赢得他们足够多的支持，方得以两度当选总统(每次都是凭相对多数票)。但自那以后，他们已成为共和党更可依赖的支持者，尽管共和党精英的经济政策与他们的经济利益并不一致。今年4月间，昆尼皮亚克大学(Quinnipiac University)发布的一份民意调查显示，在接受调查的特朗普支持者中，有八成人士认为，“政府在帮助少数人群方面已经走得太远”，而且，85%的人士同意，“美国已经失去其身份”。何以如此?答案在这里。(昆尼皮亚克大学是位于美国康涅狄格州哈姆登镇的一所私立大学。——译注)
民主党人对身份的痴迷解释了当代美国政治的重大谜团之一，即何以特别是在南方一些社会服务有限的州，农村地区的白人工人阶层蜂拥而至共和党人麾下，即令他们已成为共和党人反对的一些项目如贝拉克·奥巴马的《平价医保法》的最大受益人群之一?一个原因是，他们认为奥巴马医改的设计是为了让他们自己之外的人群获益，这部分是因为民主党人已不再能吸引这批选民(这与1930年代可成对比，当时南方农村地区的白人是田纳西州流域管理局之类民主党福利国家计划的核心支持力量)。
一个时代的终结?
特朗普的政策宣讲混乱不堪且矛盾重重，那些政策从一位自恋但并没有明确潜在意识形态的媒体操弄者那里说来就来。但其中一个常见主题是民族主义议程，旨在保障和恢复美国工人工作岗位，这在某种程度上是与桑德斯共享的，正是这一主题令特朗普吸引到相当多共和党基本面选民。这解释了何以他会反对移民——不只是非法移民，还包括通过H1B签证来到美国的熟练工人——以及谴责美国企业为节省劳动力成本而将工厂迁往海外。他不只批评中国操纵汇率，而且批评日本和韩国这样的友好国家损害了美国的制造业基础。当然，他还竭力反对更进一步的贸易自由化，如亚洲的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)和与欧洲之间的《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》(TTIP)。
对任何上过大学水平基础贸易理论课程的人来讲，所有这一切听起来都像是异端邪说。在大学课程里，源自李嘉图比较优势理论和赫克歇尔-俄林要素禀赋理论的模型会告诉你，自由贸易对贸易伙伴而言是双赢的，会增加所有国家的总收入。事实上，过去两代人时间里，随着世界贸易和投资在《关税和贸易总协定》(GATT)然后是世界贸易组织的广泛框架下实现自由化，全球商品输出呈现爆炸式增长，1970年至2008年间增加了四倍。在中国和印度这样的国家，全球化令数亿人口得以摆脱贫困;在美国，全球化创造了难以估量的财富。(伊莱·赫克歇尔[Eli Filip Heckscher]生于 1879年，卒于1952年，是瑞典政治经济学家和经济史学家。贝蒂尔·俄林[Bertil Ohlin]生于1899年，卒于1979年，是瑞典经济学家和政治家。——译注)
然而，共和民主两党精英共享的这一有关经济自由化恩惠的一致意见未能免于遭到批评。所有现存贸易模型内含的结论是，贸易自由化在推动总收入增长的同时，将带来潜在的负面分配后果：也就是说，贸易自由化将缔造成功者和失败者。最近的一项研究估计，1999至2011年间，来自中国的进口竞争令美国损失了200万到240万个就业岗位。
贸易经济学家的常见应对是论证，从理论上讲，经由岗位培训以向失败者传授新的工作技能，贸易收益足以不只是充分补偿他们。这样一来，每一项重大的贸易立法都附带相当多的工人培训措施，同时规定分阶段引入新的规范，以允许工人们有时间适应。
但在实践中，这样的调整通常都未能实现。美国政府着手实施过47个缺乏协调的联邦就业再培训项目(之后整合为大约12个)，此外尚有无数州一级的类似项目。这些项目总的来说未能将大量工人转移到高技能岗位中。这部分是执行上的失败，但也是理论上的失败：什么样的培训能令一位55岁的装配线工人转型成为一名计算机程序员或是网页设计师，这一点并不清楚。常见的贸易理论也未考虑投资的政治经济学。资本相较于劳工总是有集体行动的优势，因为它更加集中，更易于协调。这是支持工会制度的早期论据之一，但自1980年代以来，工会制度已遭到严重侵蚀。而且，在当今全球化的世界，资本的流动性上升了，依托这种高度的流动性，资本的优势恰恰在增加。劳动力也变得更具有流动性，但遭到多得多的束缚。雇主可以威胁将企业不只是迁往一个实施工作权利法的州，甚且会迁往一个完全不同的国家，这样，工会的谈判优势就遭到雇主的迅速削弱。(工作权利法[ right-to-work laws]有利于增进雇主作为管理方的权利而不利于工会，美国有26个州实施此类法规。——译注)
美国与很多发展中国家间的劳动力成本差别极其巨大，乃至于难以想象何种政策可能最终保护大量低技能就业岗位。或许，甚至特朗普都不相信鞋和衬衫理当依旧在美国制造。过去数十年间，当代世界的每个工业化国家，包括那些更多致力于保护其制造业基础的国家，如德国和日本，都见证了制造业相对份额的下降。甚至中国自身也开始因工业自动化的实施，以及孟加拉和越南这样的地方制造成本更低，而正在损失就业岗位。
然而，德国这样一个国家的经验显示，美国尊奉的路线并非不可避免。德国商界精英从不寻求削弱工会的力量;迄今为止，在德国经济界，工资是通过雇主与工会之间展开谈判来确立的，这样的谈判由政府发起。结果是，德国的劳动力成本大约比美国高出25%。但德国依旧保持其世界第三大出口国的地位，并且，其制造业的就业份额尽管在下降，但始终高于美国。不同于法国人和意大利人，德国人不曾寻求通过繁琐复杂的劳动法来保护现有就业岗位;总理格哈特·施罗德的“2010议程”(Agenda 2010)改革实施后，解雇冗余工人变得更加容易。但德国通过实施学徒计划和其他积极有为的劳动力市场干预举措，在提高工人技能方面投入巨大。德国还想方设法保护该国更多的供应链免于被无休止地外包出去，这在其极富传奇色彩的中小规模企业(Mittelstand)与大型雇主之间建立起了互通有无的渠道。(格哈特·施罗德于 1998 至2005年担任德国总理。——译注)
相形之下，在美国，经济学家和知识分子将制造业经济向基于服务业的后工业经济的转变描绘成一个大势所趋的过程，甚至是需要欢呼和加速推动的事情。据称，就像是旧日的无线电天线制造商，制造业工人会改头换面，成为灵活、外包、非全日制工作的新经济中的知识工人，在这样的新经济中，他们的新技能会令他们挣到更高的工资。然而，尽管偶尔做出姿态，作为一个必要调整步骤的核心环节，两党却均未严肃对待这一议程，也未在社会项目方面进行投入：当工人阶层竭力进行适应时，此类项目旨在为他们提供缓冲空间。因之，如同数十年前的非洲裔美国人一般，白人工人已孤立无援。
本世纪的第一个十年原本可能结束得非常不同。今天的中国人并未操纵他们的汇率以推动出口;假如有的话，他们近期一直在竭力维持人民币的价值，为的是阻止资金外流。但他们确实在1997至1998年的亚洲金融危机以及2000至2001年的互联网泡沫之后的一些年里操纵过他们的货币。当时，作为应对手段，华盛顿若威胁要对中国进口商品征税，或者实际上征收了，原本完全行得通。这可能引发风险：假如中国人的回应是不购买美国债务，消费物价就可能攀升，利率就可能上涨。但美国精英没有严肃对待这种可能性，他们担心那么做会引发保护主义的灾难式下滑效应。结果是，超过两百万个工作机会在随后十年里丧失。
前进之路?
特朗普或许已抓住美国社会真正的问题所在，这次选举动荡象征着改革时刻的到来，但他绝不是利用这一改革时刻的适当人选。你无法单方面征收关税或者向外包就业岗位的美国跨国公司发起刑事指控，以此来消解五十年的贸易自由化过程。在这一点上，以美国经济与世界其他地方彼此互联互通之深，在全球范围内向保护主义退却的危险实在太过真实。特朗普废止奥巴马医改的提议可能令数百万工人阶层的美国人失去医疗保险，其减税提议则可能在下一个十年中增加超过十万亿美元的赤字，同时仅仅有益于富人。美国确实需要强大的领导力，但应通过一位能令政府真正有效运转的制度改革者，而非一位乐意嘲弄既有规则、带有强烈个人风格的宣传鼓动家来实现。
纵然如此，假如精英人群声称，他们是真心诚意地关注不平等和工人阶层的败落，那么他们就有必要重新思考他们在移民、贸易和投资问题上的一些长期立场。一个思想上的挑战是，看看是否有可能躲开全球化而不伤害到美国和全球经济，目标是以少量国民总收入换取更高程度的国内收入平等。
显而易见，有些变革相较于其他变革更可行，而在理论上可行的事项名单中，移民问题居于首位。十多年前，全面的移民改革就已启动，但出于两个原因而告失败。首先，反对者反对进行“赦免”，即给予目前的非法移民获得公民身份的渠道。但第二方面的原因涉及执行：批评者指出，现行法律未被执行，而且先前的执法承诺未获信守。
政府可以将1100万人逐出美国的主张看来极不合理，这些人当中，很多人养育的小孩是美国公民，所以，某种形式的赦免似乎不可避免。但移民问题的批评者是对的，美国在执法方面非常松懈。适当的执法所要求的不大会是一堵墙，而是带有生物识别功能的身份卡之类东西，在法院和警力方面大力投入，此外，最重要的是处罚违反规章的雇主的政治意愿。对合法迁徙采取行动，实施严厉得多的限制性政策，在经济上不会是灾难性的。这时候需要对现有移民进行某种形式的赦免，以换取真正的作为，即执行新的、更严厉的规章。美国在1924年曾如此行事，从某种程度上讲，这为这个国家铺好了迈向1940年代和1950年代平等的黄金时代之路。
不批准《跨太平洋伙伴关系协定》之类现有协议不大会是极度冒险之举，除此之外，在贸易和投资方面更难于看到前进之路。当代世界正越来越多地涌现经济民族主义者;华盛顿缔造并维持了当代的自由主义国际体系，假如华盛顿开启逆潮流之举，极可能触发一波报复性举动。美国的跨国公司目前在美国之外坐拥超过两万亿美元现金流，想办法游说这些美国公司将他们的资金抽回国内进行投资，或许可以是行动的第一步。在经济合作与发展组织(OECD)国家中，美国是企业税率最高的国家之一;大幅削减企业税，同时取消各类缴税补贴和免除，是一项两党都可能支持的政策，一些企业自身已就那些补贴和免除进行交涉。
另一项倡议会是大规模重建美国的基础设施。美国土木工程师学会(American Society of Civil Engineers)估计，到2020年，适当升级美国的基础设施大约将耗费3.6万亿美元。美国可以在低利率的情况下借债一万亿美元，用来为大型基础设施建设项目提供资金;这样的项目或将创造大量就业岗位，同时从长远来看可以提升美国的生产力。希拉里·克林顿曾建议花费2750亿美元进行基础设施建设，但那个数字太过克制。
但实现任何一个目标的尝试都可能不期而遇美国政治体制更惯常可见的功能失调，在这样的体制下，否决制可以令税制改革抑或基础设施投资无法进行。对组织完备的利益群体来讲，此等美国式体制令他们太容易阻断立法并为自身目的而“捕获”新的倡议。因之，整饬这一体制以减少否决点(veto points)并简化决策流程，大约会是改革议程本身不可或缺的一部分内容。必要的变革理当包括：取消参议员阻止动议付诸表决，以及习惯性动用冗长演说阻挠议案通过的权利;进行预算授权;就复杂立法进行规划，形成更小规模、更专业的小组，这样的小组可以向国会提交条理分明的一揽子方案以供进行直接表决。
何以特朗普和桑德斯的横空出世可能预示着一个重大的机会，原因在这里。尽管有这样那样的过错，特朗普仍与共和党正统派决裂，他们自里根时代以来一直位居主流，主张低税、建立小规模安全网，他们的主张造福于企业远远多于这些企业的工人。类似地，桑德斯动员起了来自左翼的不满，这种不满自2008年以来明显一直不知所踪。
“民粹主义”，是政治精英为普通民众支持而给他们不喜欢的政策贴上的标签。何以民主社会的选民应当总是理智地做出选择，特别是在一个政策选择极其复杂难解的全球化时代?当然没有理由。但精英也不总是选择正确，他们对大众选择的拒斥，往往掩盖了自身立场的肆无忌惮。大众动员既非内在的恶事，又非天然的善举;动员大众可以做出伟大的事情，如同在进步时代和新政时代那样，但也可能做出可怖的事情，如在1930年代的欧洲那般。美国的政治体制实际上已蒙受切实的衰败之苦，若非将大众的愤怒与明智的领导力和良善的政策联系起来，这一体制将不会获得整饬。这一局面的出现，依旧并不太迟。
【作者系美国斯坦福大学弗里曼斯波利国际研究所[FSI]高级研究员。本文原刊于美国《外交事务》杂志2016年7/8月号，原题：“American Political Decay or Renewal?”。听桥译，译文或有错漏，祈请方家指正。】