宋云霞、王全达：美国为何不加入联合国海洋法公约

1982年4月30日，第三次联合国海洋法会议以130票赞成、4票反对、17票弃权，通过了被誉为当今世界“海洋宪章”的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）。美国是四个反对国之一。《公约》于1994年11月16日生效，迄今已有包括中国在内的167个缔约方(含欧盟），而美国仍未加入。

是美国从一开始就不积极吗？非也！实际上，美国在第三次海洋法会议期间，积极参与了《公约》整个起草过程，主导了议题设置、规则确定，是会议的主要发起国、主要谈判国。是美国后来不热心了吗？也不是！从克林顿到小布什再到奥巴马，几任美国政府都曾推动国会批准《公约》。当今美国的国务院、五角大楼、海军、产业界甚至众多的国会议员也都认为加入《公约》更有利于维护美国利益，是大势所趋。既然如此，作为一个海洋强国，一个活跃与国际海洋法领域的唯一超级大国，美国为什么当时不签署、至今仍不加入《公约》呢？

直接原因：不满海底采矿规定

反对《公约》确立的国际海底区域制度是美国拒绝加入《公约》的直接理由。国际海底制度事关美国的安全利益，多位美国总统都十分关注这个问题。第三次海洋会议召开初期，美国积极参与整个《公约》草案拟定，其海底政策转向如何在联合国范围内安排具体的资源开发机制，以技术和资本优势确立对深海海底资源的分配主导权和利益垄断。可以说，美国对《公约》“国际海底区域制度”（简称“区域”）是抱有很大期望的。但是，由于根本理念的差异，在国际海底归属及其资源分配这一攸关海洋秩序面貌的核心问题上，美国与大多数国家争斗逐渐尖锐。美国国内对《公约》的反对意见也会在会议后期日盛，并占据上风。里根总统于1982年7月9日明确表示，“《公约》关于深层海底矿藏开发部分不符合美国的目标。”

“区域”是《公约》第十一部分新建的一种海洋制度，它将国家管辖范围以外的海洋底土及其资源规定为“人类的公共继承资产”，建立“国际海底管理局”代表全人类进行管理。

对《公约》的规定，美国表示了强烈不满。第一，美国反对国际管理局理事会席位设置及大会、理事会表决机制，认为其不能确保美国在“区域”事项决策中发挥足够影响。第二，美国反对“审查会议”的功能安排，不满于《公约》可以在美国不同意的情况下，就能改变深海采矿制度的结构、向成员国增加新的义务；反对《公约》对发达国家向“管理局”企业部提供贷款的比例安排，因为这意味着美国提供的贷款数额最多。第三，美国认为“区域”实行“平行开发制”，使企业部在早期成为一个享有特殊优势的竞争者；认为《公约》赋予了开采者向发展中国家无偿转让深海采矿技术的“强制性技术转让”义务，却未对发达国家的研发投入给予足够补偿；认为“生产限额政策”与自由市场经济不符，损害美国经济利益。

为确保《公约》的普遍性，77国集团主动宣布愿意无条件对话解决分歧。1994年达成的《关于执行1982年12月10日<联合国海洋公约>第十一部分的协定》（以下简称《执行协定》），对《公约》第十一部分做了实质修改：取消了强制性技术转让制度、缔约国对企业部的活动提供资金资助的规定、审查会议的设置，生产限额制度；还修改了“管理局”的决策机制，并在深海海床采矿决策小组中为美国保留了一个永久的席位。

可以说，这一结果基本上满足了以美国为首的工业大国提出的反对意见，符合美国经济利益和海洋政策。此后，法、英、德、加等国陆续加入了《公约》，克林顿政府也签署了修改后的《公约》。但是，美国国会仍拒绝批准加入《公约》。

真实企图：享受权利规避义务

既然如此，那美国为什么仍不加入公约呢？

从根本上说，美国不加入《公约》，是基于维护其海洋霸权利益的考虑。从国际海洋制度建立的历史脉络看，显然是发展中国家首先抢占了为《公约》提供“蓝本”的先机，而最终《公约》也体现了发展中国家利益需求。这让美国不满于自身海洋霸权地位遭到的挑战和国际海底开发制度霸权优势的丧失。

在《公约》确立的国际海底制度基本定型后，美国转而寻求在《公约》之外构建独立的国际海底资源开发管控体系，意图为美国提供能够规避《公约》约束的政策选择：一方面，于1980年制定了《深海海底固体矿物资源法》，为在不批准《公约》的情况下保护美国的海底利益做准备；另一方面，在1982年、1984年与一些西方发达工业国家先后签订《关于深海海底多金属集合矿暂时安排的协定》《关于深海海底问题的临时谅解》，确保在发达国家内部形成有效的海底资源开发机制从而能与《公约》相抗衡。

同时美国认为，它可以依据习惯去享受《公约》所确立的权利，而不必承担《公约》所确立的义务，因此加入《公约》基本上没有必要。

1983年3月10日，里根总统发表“美国海洋政策声明”：尽管美国不是1982年《公约》的缔约国，但承认此《公约》中有关航海权和航空权的规定反映了习惯法，并按照《公约》中除深海床采矿规定以外的规定行事。他强调：第一，美国打算接受并按照传统习惯中使用海洋的利益均衡原则行事，例如航行权和航空权。第二，美国将在全球海域依据《公约》反映出来的利益均衡原则行使和坚持其航行和飞越自由和权利。

美国还声称，其早已通过总统声明、国内立法及互惠条约等方式对专属经济区、大陆架及外大陆架的海床、底土等进行全面、有效的管理与控制。而且，美国也是国际海事组织的理事国、北极理事会的创始成员国、南极条约的协商国，并不断加强与国际海底管理局等国际组织的合作。故而，美国认为自己在事实上享受着与《公约》有关全部海洋权利，却不需要承担相应的义务；而如果加入《公约》反而会受条约义务和一些规则的限制。

美国对《公约》的态度还体现出了合则用、不合则废的海洋霸权心态。比如，由于担心《公约》发展趋势不确定性可能会增加对美国利益的负面影响，进而挑战美国主导的海洋霸权地位，即使美国的“挺”《公约》者在进行作证时，也建议未来如果利益受到严重威胁，美国可以退出公约。

霸权行径：肆意挑战他国主权

当今，美国反对加入《公约》者的论调往往是：加入《公约》有损国家主权、危害国家安全、损害国家利益，体现了美国各界对《公约》可能带来的不利影响的担心。可如果不加入《公约》，美国该怎样保障《公约》赋予缔约国的诸种权利（如航行权等）？

美国奉行实力主义。它认为《公约》的规定既已构成习惯法，就可以通过援引惯例法来维护自由航行权；一旦法律权得不到保障，美国海军可通过武力或武力威胁来解决。有反《公约》者就强调：真正支撑美国航行自由和海洋权利的是海军实力，维护海洋权益的最有效办法是国务院的有利介入和军舰的持续活动；既然这样，美国为什么要加入《公约》？

实践中，美国就是以军事手段维护海洋霸权利益的。美国1979年抢在《公约》签订之前，制定了所谓的“航海自由计划”海洋要求。1983年的海洋政策声明强调：“美国政府不会默许其他国家单方面地限制国际社会在公海航海和飞越方面的权利和自由的行动，也包括有关公海的其他使用权。”

“航行自有计划”自宣布以来，得到了国防部和国务院的贯彻实施。自1979年以来，美军军舰和军用飞机已经不顾超过35个国家的反对声明，在各个海域行使了他们的“权利和自由”，而且他们平均每年都会引发30-40个反对声明。尽管近十多年由于财政原因，美国“航行自由计划”挑战国家有所减少，但是挑战了中国、阿根廷、巴西、印度、利比亚等19个国家的领海主张，2015年则挑战了包括中国在内的13个国家。

当然，美国不加入《公约》也有复杂的历史和政治经济背景，是多种力量、利益博弈的结果，比如政府更迭、选举年政治、府院关系、政党之争，还有单边主义政策与新保守主义意识形态作祟。但是，透过现象看本质，表象的背后隐藏着霸权主义下的美国国家利益与国际海洋新秩序的博弈。

可具有讽刺的是，作为海南域外国家和《公约》非缔约国，美国为推行其亚太战略、强行介入南海争端，却试图借助《公约》强化其介入之法理和道义地位。然而，从法理上讲，作为非缔约国的美国，无权与中国谈条约义务，甚至还侵犯了中国主权；从道义上看，美国为了本国海洋霸权利益，拒绝加入《公约》，却以《公约》为幌子，干涉他国关系，充分暴露其强权政治和霸权主义行径。