桂华：调结构，要辩证地看待“非正规经济”

近期我们到东部某市开展基层治理方面的调研，当地出现农民上访要求政府解决工作的问题。一位分管农村工作的副镇长告诉我们，她日常工作中处理最难的就是解决农民就业上访。

引发当地农民就业上访的重要原因是，在文明城市创建、产业结构调整等政策思路主导下，当地政府出台土地、工商、环保、治安、农业等方面的组合政策，对城乡“非正规经济”进行运动式整治。如对环保不达标、产能落后的小企业实施土地腾退政策，对小摊小贩进行规范化管理，对外来人口进行严格控制，扶持新型农业经营主体，等等。

从政府作为治理者的角度看，“非正规经济”通常具有产值低、税收低、高能耗、排污和安全生产监管等问题。甚至会出现，这些“非正规经济”为政府带来的税收效益低于政府为其支付的治理成本。经历过改革开放以来的前二十多年粗放管理阶段之后，中央开始调整产业结构，承担社会治理任务的地方政府也有积极性淘汰甚至消除这些“非正规经济”。

从社会角度看，“非正规经济”作为社会的润滑剂又很难彻底消除。比如，在外地农民工集聚的城乡结合部地带，通常自发产生为他们提供服务的小餐馆、小旅店、小卖部等配套经济活动。这些经营活动通常不到工商部门登记，缺乏合法经营资质，所提供的产品和服务质量也很难得到保障。但是这些“非正规经济”活动在每次政府突击检查处理之后，又很快出现，根本原因是它们符合农民工的需求。大多数农民工外出务工，预期将来返回家乡，他们工作在城市，目标指向农村，打工就是为了尽可能地攒钱。一方面是加班加点的工作，一方面是减少日开支。这些“非正规经济”不仅给外地农民提供了方便，而且符合他们低成本生活开支的定位。“非正规经济”活动反映的是我国社会阶层结构，“非正规经济”与低收入群体、外地农民工等联系在一起。

随着“非正规经济”逐步被政府整治，低收入群众和农民工赖以生存的基础被打破。消灭“非正规经济”活动的政策背后，包含政府推动城市更新的目标。我们调查的东部某个城市，近年来将减少外来人口、降低社会治理成本当做政府工作主要目标，并将相关任务层层下达到基层政府，纳入行政考核内容。这一工作任务通常在产业结构调整名义下完成。消灭“非正规经济”对于驱赶外地农民工起到釜底抽薪的作用。低端高能耗的小企业被关停，那些缺乏技术的外来农民工找不到工作，就自动离开。整治小商店、小餐馆，严格外来人口暂居管理，生活成本提高自然挤出外地农民工。近年来各地进行的土地减量化、旧村改造项目、三改一拆项目等，都实际起到城市驱赶低端素质人口的作用。

消灭“非正规经济”也波及到本地人，因为本地也存在低端素质人口。大城市周边也生活着大量本地农民，这些本地农民与外地农民一样，主要依赖“非正规经济”就业。通常五六十的本地农民到一些管理不规范的小厂里工作，或者到企业当保安、小区当门卫等。我们调查中所看到的本地农民上访就业问题，与当地推行的系列消灭“非正规经济”政策有关。外地农民返回家乡，或者到其他地区务工，本地农民没有替代就业机会，只好找到政府上访，要求解决工作。

国家统计局发布2015年农民工监测调查报告显示，2017年我国农民工总量超过2.7亿，其中与雇主或单位签订正式劳动合同的仅占到36.2%，甚至比上年下降1.8个百分点。绝大部分农民工没有签订劳动合同，反映农民工以非正规方式就业。这与我国整体产业结构形态有关。我国以出工加工产业为支撑，企业从事订单加工，固定的劳动合同关系与订单不稳定的企业生产形态不匹配。财政部长楼继伟在十二届全国人大四次会议记者会上指出这一点，并呼吁修改现行的劳动合同法。总体上说，我国暂时还没有发展到雇工过程中全部建立稳定劳动合同关系的阶段。“非正规经济”在我国经济生活中占有重要位置。必须思考的一个问题，维持“非正规经济”与我国当前产业结构调整、供给侧改革等，否是必然不能兼容的。以农民工为主的低端劳动力依然是我国劳动力构成中最重要一块，消灭“非正规经济”之后，这些低端劳动力如何就业，也是对调结构的一项重要考验。

需要辩证看待“非正规经济”的另外一个原因是，“非正规经济”带来我国社会弹性。以2008年金融危机为例，当时全国农民工失业达2000多万，但是却没有带来大的社会波动。原因是农民工就业本身就是灵活的，再者在城市暂时失业的农民工还有农村退守之地。工厂形势不好，农民工返回家乡，休息几个月，有农村房屋可住和土地可耕种，生活不会陷入困顿。农业GDP尽管占GDP总量不足10%，但是却承载农村超过1亿农民就业，更重要的是为进城务工的2.7亿农民工留下退路。农村是促进我国发展的稳定器和蓄水池。制定农业政策时，对于农业所提供的社会弹性功能，一定不能忽视。

与近年来东部城市率先以城市更新、产业升级等名义消灭“非正规经济”的做法相似，农村方面也是在这么做。典型的是农村土地政策，社会大众和一些地方政府认为一家一户的小农经营不够正规，要推动农业经营向正规化、规模化、机械化方向转变，推动土地从农民手中向工商资本大户手中流转。农业部数据显示，全国土地流转面积已经约占到家庭承包面积的三分之一。未来较长一段时间，我国农村依然要维持超过1亿农村劳动力依靠农业，1亿劳动，18亿亩耕地，根本不存在没有人种田的问题。推动农业经营正规化、规模化、机械化的政策思路，会起到排斥农民的作用，助推资本对农村劳动力的替代。

城乡“非正规经济”如果都被消灭，数亿农民（工）的就业和生存空间将被挤压。建立在“非正规经济”基础上的弹性社会结构丧失。转型过程的各类矛盾丧失缓冲地带，社会风险积累加大。如同我们在调查中看到的，那些在城市无法就业，在农村丧失土地的农民，会变成访民。在当前产业结构调整、城市更新、农业现代化等政策背景下，要辩证地看待各类大量存在的城乡“非正规经济”，其中关键一点是，要认识到并珍惜“非正规经济”所具备的社会效益。

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