左锦涛：南海仲裁案结果在即：这不是结束而是开始

菲律宾诉中国的南海仲裁案预计在6月底至7月上旬将公布最后结果。这场较量起始于2013年1月22日，菲律宾外交部宣布将包括黄岩岛争端在内的南海事务提交国际海洋法仲裁程序。中国随即提出反对意见，并以正式的立场文件宣布依据《联合国海洋法公约》不接受仲裁法庭的管辖。2015年10月29日仲裁法庭宣布对本案有管辖权，并开始实体性问题的审理。经过两年多的外交拉锯战，这场较量已经接近尾声。倘若南海仲裁案结果不利于中国，中国可能会在南海问题上面临不小的麻烦。中国不能简单地“不接受”结果，然后无视之。近期的一系列事件可以说征兆已现，中国应当深思熟虑地应对即将到来的挑战。

美国当然是首当其冲的挑战。过去几个月内，美国不仅在外交表态上声援菲律宾提起仲裁的行动、谴责中国在南海的所谓“军事化”，还进一步强化在南海的军事存在、屡屡派出军舰在南海进行活动。另外值得注意的是，南海九段线周边的国家也有可能乘机作祟：本月内，印尼频繁抓扣中国渔民导致两国关系紧张，印方没有按照以前的“默契”缓和事态，反而指责中国渔民侵犯印尼渔权。这种试探性活动，就是看准了中国现在需要南海事务上的国际支持。可以预见，南海仲裁结果宣布后，中国需要获取更多的支持，周边国家的意图将更加不可控制。因此，中国应该警惕、思考怎样在南海问题上“让自己的朋友多多的、敌人少少的”。

“南海仲裁案”和九段线的争议

2012年4月至9月，中国和菲律宾围绕黄岩岛海域发生一系列冲突。中国依据对黄岩岛的领土宣称，将菲律宾的执法船和渔船驱离这一海域。碍于自身实力的不足和美国的调停介入，菲律宾选择了一条“曲线救国”的道路：诉诸国际仲裁程序。2013年1月22日菲律宾外交部正式发布照会，将黄岩岛争端提交海洋法公约规定的仲裁法庭，从而拉开了持续两年之久的仲裁程序。

菲律宾提交仲裁的依据，是《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第十五部分第二百八十七条和附件七。在这些规定中，当双方没有办法通过双边协商解决争端时，“经争端任何一方请求，应提交根据本节具有管辖权的法院或法庭”。在提交仲裁庭的起诉状中，菲律宾列举了多达13项主张，其中可以归类为以下四种：

1、要求中国在南海事务上遵守《联合国海洋法公约》，并依据其界定中国的主权和利权边界；

2、请求仲裁庭宣布中国的“九段线”不合法，不得依据九段线获取主权和利权；

3、请求仲裁庭宣布黄岩岛等为礁石、渚碧等为低潮高地，以及美济及仁爱礁属于菲律宾的专属经济区内；

4、要求中国不得继续侵犯菲律宾的低潮高地、捕鱼和其他海洋权益。

菲律宾的这些主张可谓“深思熟虑”：由于公约本身的条款限制和中国2006年提交的声明，任何直接指向中国和菲律宾之间岛屿和海洋划界争端的主张，都会被裁定为国际仲裁庭“不具备管辖权”的事项；菲律宾必须通过“擦边球”的主张（虽不直接涉及主权但处处指向主权），将中国拖入仲裁程序中。

因菲律宾就利用这些主张的模糊性以及《公约》争端解决机制上的复杂性，将一个涉及主权和领土争端、可以被中国拒绝管辖的案件“包装”为一个被强制管辖的案件。因此，中国发表了立场文件，表明中国依照《公约》及保留声明赋予的权利拒绝接受仲裁庭的管辖。特别是指出公约第298条明确规定，“任何争端如果必然涉及同时审议与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端”，则不应当提交导致有拘束力裁判的强制程序。然而仲裁庭在就中国的立场文件进行听证会后，作出“对7项主张有管辖权、剩余8项主张的管辖权问题将继续保留至实体性问题阶段”的判断，这表明它已经接受倾向于菲律宾一方的解释。

图1. 中国于2006年提出的保留声明

那么从政治和法律交叉的角度来看，这些主张中对中国最不利、影响最大的是哪一条呢？

笔者认为，最值得警惕的是关于“九段线”的争议。菲律宾在起诉状中将“九段线”无效的主张列在最前面，意在压缩中国可选择的立场。仲裁庭虽然没有明确表示自己对“九段线”问题有管辖权，但将其保留至审理阶段。也就是说，仲裁庭也有可能对“九段线”作出不利于中国的判决。因此从政治意义上看，即使仲裁庭最后不支持菲律宾的主张，菲律宾也已经接近达成目标。

2013年1月菲律宾提起仲裁后，美国积极介入相关事务中，并将争议的焦点指向“九段线”。美国通过将“九段线”泛化解释，使中国的南海立场在其他国家的观感上变成了“咄咄逼人”。为了声援菲律宾，2014年12月美国国务院发布报告，质疑中国依据“九段线”提出的海洋主张。在该篇报告中美国认为，中国的“九段线”是没有法律依据的，基于此的所有海洋权益主张都是非法的、违背《公约》的。

然而美国和菲律宾的这种解读是一种曲解，也是外界和普通民众常见的一种误解。因为中国在主张南海权益时，主要是基于“南沙群岛属于中国领土、应以整体来产生大陆架和专属经济区”这一观点，而非“九段线”；中国的这一主张是符合《公约》的。更为重要的是，中国目前并未以任何官方的形式提出基于“九段线”和南海历史性权利主张的联系，所以菲律宾根本上是在起诉一个无中生有的东西。

然而正是由于中国并未以官方形式明确“九段线”的法律地位以及相关权利，菲律宾和美国才能利用这种模糊性来挑战中国。更为紧迫的是，如果南海仲裁案的结果对中国不利，中国继续维持现有立场，将使得南海周边国家加入到挑战行列来分一杯羹。有鉴于美国对“九段线”的污名化和中国对其他国家支持的需要，中国需要谨慎地应对即将到来的南海仲裁案结果。

“南海仲裁案”之后的外交“拉锯战”

鉴于菲律宾的策略和仲裁庭的倾向性，“南海仲裁案”的结果将很有可能不利于中国。一些学者和评论家认为，南海仲裁的结果无足轻重，中国无须担心。然而“九段线”作为中国在南海事务上最重要的政治“遗产”，将在很大程度上受到仲裁结果的影响：一旦“九段线”被仲裁庭认定有管辖权、进而宣布不利于中国的判决，中国将不得不面临巨大的国际舆论压力和法律压力；即使仲裁庭不管辖，菲律宾的其他主张若得到支持，也将间接挑战中国在“九段线”的立场。更为紧迫的是，南海周边国家将有可能利用这一判决，不断侵蚀“九段线”内中国宣称的主权和利权。也就是说，“南海仲裁案”不是外交“拉锯战”的结束，而是开始。笔者在这里列举一下几种有可能的“拉锯战”具体形式：

图2：南海九段线图

**争取国际舆论，将“九段线”污名化。**去年5月，越南就曾公开指责中国的“九段线”是具有侵略意义的“牛舌线”；美国国务院也专门发表报告，试图从法律角度论证“九段线”的海洋主张是不合法的。可以预见的是，随着“南海仲裁案”结果公布，菲、越等周边国家和美国等介入大国将更加积极将国际舆论的矛头引向“九段线”，将其渲染为中国在南海的“贪婪之举”。当然，事实是中国官方目前只是将“九段线”作为一个待处理的政治遗产，而所有的南海海洋权益主张，都是基于南海诸岛的归属和《公约》的精神。这是中国应抓住的舆论和法律制高点。

**抓扣南海作业的渔船。**由于南海周边国家的渔民作业区和专属经济区宣称相互重叠，捕鱼权冲突频繁发生；中国渔民深入南海捕鱼的活动，经常会受到其他国家执法船只的干扰甚至抓扣。新华社曾经报道，仅南海一个渔镇在过去的十多年中就有超过170人遭到南海其他国家的非法扣押。一直以来，抓扣中国渔船的“主力”一直是以菲、越为代表的争端国家，然而最近印尼突然开始频繁出手，甚至射击中国渔船。以往在南中国海发生类似纠纷，中国与印尼两国一般选择外交手段来善后处理，并以“默契”来界定双方的执法边界；然而这一次，印尼一反常态地强硬对待，总统佐科甚至登上射击中国渔民的军舰至纳土纳群岛视察。有外媒认为，这是对中国“九段线”的直接挑战。因此，在南海仲裁案结果公布之后的一段时间，南海周边国家可能会借助这个机会窗口，强化其在“九段线”内的活动（如“九段线”内抓扣中国渔民等）。这将需要中国更加注意护渔的工作，避免给周边国家制造纠纷的机会。

**加快专属经济区划界的协商，将中国排除在外。**目前南海周边国家依据自身对《公约》的解释提出专属经济区的划界方案。这些划界方案不仅与中国的“九段线”划界重合，而且相互之间也有重合。中国一贯的主张是，将南海岛礁作为一个中国主权所有的整体，以此来划定与周边国家的专属经济区。周边国家在划界时应考虑到“九段线”作为一个未定地位的历史事实。然而，目前南海周边国家主要的三个划界协议（1969年印尼-马来西亚协议、2003年印尼-越南协议、2009年马来西亚-文莱协议）都不同程度上与中国“九段线”内的区域重合，这就违反了“双边协议不得涉及第三方利权”的国际法。一旦“南海仲裁案”的结果不利于中国的“九段线”，南海周边国家很有可能将不再顾忌这一问题而加快相互之间的海洋划界谈判，从而将中国排除在南海事务之外。

**组织南海联合巡航。**目前在南海巡航的主要力量是美国单打独斗的航海自由项目（FONOPs）。新加坡尤索夫-伊萨东南亚研究所的研究员马尔科姆·库克指出，FONOPs最大的问题是只有美国主动实施航行自由宣示，需要美国的亚太盟友（日本、澳大利亚）和东南亚伙伴的共同支持。也就是说，借助“南海仲裁案”的契机，东南亚的一些国家可以将美国介入南海“合法化”。实际上，许多利益集团已经开始游说东南亚各国与美国采取一致立场、支持菲律宾的仲裁诉求。但中国与东南亚国家密切的经济联系还是有可能阻止这一切的发生的。

面对即将公布的仲裁结果，中国需要一套“组合拳”：既包括了增强海军海监执法能力、填海造岛、加强行政管理等硬实力，也包括了拉拢国际支持者、宣传自身的合法宣称、塑造形象等软实力。这两者是密不可分的，特别是不能忽略后者的可信性和重要性。例如，菲律宾新任总统杜特尔特即将上台，他一直主张缓和对华关系；特别是菲律宾国内已经有声音，建议新总统从仲裁庭撤诉。虽然“撤诉”这一设想可能性比较小，但利用好菲律宾的这次总统换届，中国有可能削弱仲裁结果对中国的不利影响。

总之，中国需要的是两手准备和重点准备。南海仲裁案虽然麻烦多多，但将有限的外交资源投入到合适的方向上、避免四处树敌，中国还是能够赢得这场“拉锯战”的。

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