刘成良：做乡镇干部究竟是怎样一种体验

近日，安徽一副镇长因为上班期间开专车被查意外成为了“网红”。与以前公众对干部违规行为口诛笔伐不同的是，更多的人则对其抱着同情和理解的态度，甚至相当大一部分评论都说“是个清官，希望组织予以提拔重用”，当然也有一些人提出质疑：“副镇长不是在作秀吧，工资待遇怎么可能那么低？”

网上众多评论非常有意思，如果关注这些评论人的IP的话，会发现一个有趣的现象——同情理解副镇长的人多来自于中西部，质疑声多来自东部或南部沿海地区。笔者及所在的团队华中科技大学中国乡村治理研究中心多年来一直关注基层治理，在深入全国各地调查的过程中，经常与基层干部打交道，对于他们的生活和工作状态有较多的了解，想借此说明一下做乡镇干部究竟是怎样一种体验。

我国区域广阔，各地经济发展水平并不均衡，这种不均衡性不仅表现在各地人民生活消费水平的差异，也体现在干部的收入差异上。如以乡镇长工资待遇为例，同样是正科级干部，中西部地区的乡镇长一年收入大概在四五万元左右，而浙江东部一个乡镇长的年收入在20万元左右，到了珠三角地区，这个收入就更高。

尽管收入存在着较大差距，但是如果考虑到当地的实际经济发展水平的话，乡镇干部工资一般都处于当地的中等收入水平，工作也相对体面，美中不足的就是加班时间太多，乡镇很多工作都是需要“五加二”“白加黑”的去做。在相当大程度上，乡镇政府都还是一个动员型结构，所谓的动员型结构就是不能够按照科层制的严格要求各司其职、照章办事，因为乡镇工作比较复杂，在管理体制上“上面千条线，下面一根针”，还要面对群众的各种诉求，客观上要求每个乡镇工作人员都要成为多面手。例如负责农业工作的人员可能随时被抽调去协助民政工作，或者协助国土部门去搞拆违，或者协助信访部门去搞维稳，没有固定的程式。

当然，也许会有人说这样安排很不专业、不科学，现代社会管理就是要讲究专业分工！但事实上基层工作是无法做到这些的。首先是乡镇工作人员有限，不可能膨胀机构，以四五万人规模的乡镇为例，事业编和公务员编算在一起一般是六十人左右，不仅要对接上级几十个部门，还要负责将这几十个部门的政策、任务执行下去，平均下来一个部门的工作最多仅有两三个人来做。让两三个人对接四五万群众，工作难度、工作效率可想而知。

乡镇政府在实际运作过程中都是采取了非常灵活地办法，按照阶段性的任务要求，统筹调配所有人员集中处理一些事项，或者开展运动式治理的方式，整治专项问题，这样就能够保障在重要事项上能够集中力量做大事，这种制度设置在实践中是简约的、灵活地、相对有效的，避免了机构膨胀。但与此同时，也应该认识到很多乡镇工作人员在其中辛勤的付出，在笔者所调查的所有乡镇中，没有哪个乡镇存在不过度加班的现象，在山东某镇调研时，当地乡镇工作人员为了完成县委、县政府的创建活动，已经连续一年没有双休日，真正有私人事情要处理，只能请假。

我国推行的是中央政府、省、市、县、乡五级政府体系，乡镇作为最基层政权，各级政府制定的涉及到民生问题的政策都要经过乡镇以及贯彻落实，因此乡镇是和群众打交道最多的部门，基层干部的行为、状态很大程度上影响着群众对于政府的意见和看法。乡镇工作的特征在于既要面对自上而下的行政命令和考核，也要面对群众自下而上的意见和压力，往往处于夹缝当中。如果两者相一致，乡镇干部的工作就好做一些，而事实上，两者之间总是不可避免的存在张力。本文选取了乡镇干部工作中的几个小片段，来呈现他们工作、生活状态的另一面。

一

当北京的白领看着手机中PM2.5指数爆表而吐槽抱怨时，又有谁知道晋冀鲁豫等地区乡镇干部的心酸和无奈。过去，北方农民都是把农业收割后的秸秆储存起来，用作牲畜饲料或烧火做饭，随着生活水平的改善，这些用途已经不复存在，农民习惯于在收割后就地焚烧秸秆，不仅能够解决秸秆问题，秸秆焚烧后的草木灰还能当做肥料，一举两得。但是焚烧秸秆的确又产生了比较大的污染问题，过去公众对于环保问题没有那么关注，秸秆焚烧也就没有成为问题，但是当前环境治理的压力日益增大，农作物秸秆就被列入了绝对的禁烧行列。

可能有人会提出疑问，目前的农业机械化不是已经实现了秸秆还田吗，为什么还要焚烧秸秆？问题在于秸秆还田又和气候相关，相比南方高温多雨的气候，北上干旱少雨，还田之后的秸秆不仅难以腐烂，还会滋生害虫，影响粮食产量，农民焚烧秸秆也是不得已而为之。那么问题就来了，公众要环保、农民要方便，在巨大的环保压力下面，中间的矛盾只能交给基层干部去想办法化解。

环境污染的原因是多维的，再污染防治上的努力也是多元的。在北方农业收割时节，往往是乡镇干部最为紧张的时节，农民不经意间在田间地头点的一把火，可能就会让一个乡镇党委书记免职，可能就会让几十个乡镇干部几个月的努力白费、工资绩效泡汤。公众环保意识的觉醒，给了政府莫大的压力，行政体系内部为了解决这一问题，层层立军令状、施加压力，将乡镇政府的办公经费、人员工资绩效和禁烧管理挂钩，甚至还运用卫星、无人机等手段来检测农业收割期间的秸秆焚烧问题，而行政体系内压力最后的承担者只能是乡镇政府。

需要注意的是，秸秆禁烧压力最大的地方往往是农业型地区，这些地区因为工业发展相对落后，地方财政本来就很紧张，上级政府可以用钱来约束乡镇政府，但是乡镇政府很难用钱来解决农民的秸秆问题，没有钱就只能靠动员。一方面是乡镇政府展开内部动员，号召大家多付出、多努力，为了集体荣誉，为了环境……另一方面乡镇干部全员上阵，动员群众，从早到晚，没日没夜的奔走在田间地头，劝说农民。

当然，大多数农民还是能够用理解的态度来看待他们的工作，但是少部分人还是会偷偷的放一把火，故意刁难乡镇干部。笔者在调研期间亲见一名乡镇党委书记就因为田间地头的一把火而被免职，谁能够想象他心中的那份无奈和落寞。还有一位年轻的妇女干部，连自己一岁多的小孩都没时间照看，谈起此事，只能心酸委屈地落泪。

二

阿峰在东部沿海某乡镇做一名普通乡镇干部。一年前，他还是另外一个乡镇的副镇长，因为一件小事受到了处分。阿峰从2000年大学毕业后就开始在乡镇工作，奋斗了十四年，才任职副镇长。乡镇的各项工作，除了计生之外，他都做过，工作经验非常丰富。但是被处分的那件事对于阿峰来讲，总有着挥之不去的影响，虽然还在认真工作，心态有已经变化了很多，比较消沉。  

2014年，阿峰做副镇长时在乡镇食堂接待林业部门的工作人员，正好遇到过去工作过地方的村干部，就叫上一起吃饭，食堂工作人员在上菜的时候就多加了几个菜，村里的干部想喝酒，就点了一些，阿峰知道规矩，并没有陪着喝酒。

2015年市纪委例行巡查时发现了他的菜单有问题，认为阿峰的事情要严肃处理，他的错误有三条：一是违规上酒，二是公款私请，三是超标准接待。阿峰对此意见很大，觉得这件事情太小题大做了，做笔录的时候不断为自己辩护。但是后来纪委再次通知做笔录时，他意识到如果不承认错误的话，怕是连工作都没得做了，在乡镇摸爬滚打了十五年，在当前经济形势低迷的情况下，他实在不知道自己以后还能做什么，马上到了不惑的年纪，家庭也实在经不起那些折腾，只能承认了自己的错误。最终，他受到党内严重警告处分，免去了副镇长职务，并被作为违反八项规定的典型通报批评。

三

乡镇干部面临的压力是多方面的，既有行政体系内的硬任务，也有各种考核和监督机制，同时还有很多潜在的压力因素，比如安全生产、群众人身安全等，这些因素没有爆发还好，一旦爆发，按照属地管理原则，乡镇主职干部都要被问责。

在广西某镇调查时，乡镇党委书记说当了一把手之后，睡觉从没安稳过，下雨天要想到防洪做工怎么样了，万一有群众房子倒塌怎么办，万一出现违规上访、安全生产事故怎么办，因此常常从梦中惊醒。

而在浙江地区，台风影响很大。一旦到了台风预警的时候，乡镇都要组织农民转移以防出现生命安全问题，但是这种问题出现的概率又极小，一般都没有什么问题。但是每到台风级别达到预警时，他们都还是全员动员群众转移，不愿意转移的群众，还要上门挨家挨户做工作，结果造成很多农民的不理解，觉得政府太过于谨慎了。但是对于不可预知的自然灾害来讲，乡镇政府这样做也实属无奈，虽然出现人生伤亡的概率很小，一旦出现这样问题，基层政府就会被问责，同时还要承受社会的压力：“为什么没有做好工作？”

四

也有人会说，乡镇干部这么拼命地工作，工资待遇和付出不成比例，那肯定都是为了政绩、为了升官吧？可事实上，真正戳到乡镇干部痛处的就是晋升问题了。每一位最开始从事乡镇工作的人员都是怀着梦想的，没有人是为了乡镇工作的福利待遇。残酷的现实是，虽然乡镇是最底层的行政序列，但要爬到这最底层行政序列的顶端者可谓凤毛麟角。

乡镇干部大体可以分为三个层级：第一层是领导层，一般是党委书记、乡镇长，副书记也可以算领导层；第二层是中层干部，主要是除去领导层外的其他乡镇班子成员，一般也就六七个人；第三层就是普通干部了。

一般乡镇领导层的流动性也相对大一些，这种流动性主要指的是工作的平级调动，可能从一个贫困一点的乡镇调到一个富裕一点的乡镇，也可能从乡镇调到县里的某个局工作，总体向上升迁的机会很少。通过数据就可以看出来，根据国家公务员局发布的信息，2012年全国公务员总共有708万，其中县处级以上的仅有60多万。可见，我国的官员选拔制度是一个非常残酷的淘汰过程。

虽然乡镇领导层晋升机会稀缺，但是相对于其他乡镇干部来讲，他们已经算是非常幸运了，成为乡镇领导层的前提是先成为中间层的班子成员，成为班子成员又有很多规矩要遵循，比如年龄、学历、身份（公务员编或事业编等）、工作经验和成绩等都是非常重要的影响因素。以年龄为例，在山东某镇调查时，当地不成文的规定就是班子成员如果到了四十岁还没有进入到领导层，就要靠后站，向上晋升的机会就很渺茫了，就要给其他人腾出机会，否则就是挡道。能够从班子成员进入到领导层，又是一个非常难跨越的槛，当时笔者采访的一个某副镇长讲，他工作的13年中，仅见到两个人从班子成员晋升为党委副书记，很多人一辈子都是一名普普通通的基层工作人员。

因为上班期间开专车而意外成为“网红”的副镇长让大家看到了基层官员的另一面，本文展示了乡镇干部工作的另外几个侧面。基层政府工作当然需要公众更多的监督，但与此同时，也应该多了解他们工作状态和生活，只要这样，我们才能避免自己的情绪被一种莫名的戾气所主导，社会需要多元的声音，也需要批判、反思、理解和包容。

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叙语解读： 感谢观网把较真实的基层工作展现给网民。说其“较真实”是说大体反映了乡镇干部的情况，其实他们的甘苦，宅民是很难理解的。乡镇干部一般由当地人担任，在人情占绝对优势的中国农村，要想开展工作，除了辛苦外，还要摆平来自家族、家庭、发小、同学等等和各种利益诉求。举一个简单的例子，乡镇干部不仅收入不高，假如在一个地方工作多年，各种婚丧嫁娶，在某些年份全部工资应付都可能是紧张的，而这样的应酬，往往又是开展工作的前提。自从劳动教养法因“人权改善”而废除后，处理各种刁民的闹事，又会增添一份困难。三家问题要靠乡镇干部来解决，所以，请大家特别是网民理解吧。