夏柱智：“镇改市”对中国基层治理的重要意义

近日温州都市报报道称，浙江“镇改市”试点温州苍南龙港镇，镇级“龙港市”行政体制构架初步成型。县委常委、龙港镇党委书记丁振俊称，“大部门”制试点成功后，将上升为国家设市模本。“镇改市”是在新型城镇化的背景下实施的，是为了解决发达地区小城镇的社会治理问题。结合现有文本和我们的县乡调查来看，“镇改市”，最大的意义可能是乡镇借助顶层设计加强乡镇政府权力，促进权责平衡，扭转税费改革之后乡镇的困境。

一

2015年，国家确定新型城镇化试点内容包括探索农业转移人口市民化成本分担机制，探索多元化可持续的城镇化投融资机制，进行农村土地产权制度的改革和探索更加高效、行政成本更低的设市模式。作为此次试点重点内容之一，建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式，将在“镇改市”试点进行。

具体参见《国家新型城镇化综合试点总体实施方案》试点主要任务第四条：探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式。按照城市设置与简化行政机构联动原则，在符合行政区划合理调整的前提下，选择部分由条件的地方进行撤镇改市的试点，优化行政层次和行政区划设置，积极借鉴经济发达镇行政体制改革试点的经验，探索更精干、高效的组织构架和行政体制。推进强权扩展的改革，促进这些更好地吸纳人口、增强经济实力，实现经济社会更好更快发展，充分发挥其在新型城镇化建设中的示范带动作用

二

在新型城镇化背景下，人们很容易联想到“镇改市”的意义，认为新一轮乡镇体制改革将告别传统的乡镇。很多媒体将“镇改市”解读为行政区划调整，如同中央直辖市，省直管县这些行政体制改革，通过“镇改市”是从制度上真正放权乡镇，告别县制，促进镇级的城镇化。

不过认真地审视方案关于“镇改市”内容的说明，乡镇政权本质上并没有改变，相对于县这一级完整政权，乡镇依然是最末一级基层政权，主要是作为县之下综合性的“块块”存在的，直接面对村庄(社区)。不同的是，方案赋予试点镇“市”的种种职能，加强了乡镇党委政府相对于条条延伸到乡镇的权力，乡镇获得了较多自主性，扭转了税费改革以来掌握在县“条条”的财权和下放的事权之间不匹配的格局。

从龙港镇的改革实践来看，主要的改革举措是县下放部分财权、地权（土地指标）和事权，乡镇类似县直接对接省，乡镇行政组织也进行了相应的改变，形成“大部门制”。《浙江省苍南县龙港镇试点工作方案要点》提出：优化横向分工，按照层级减少、机构精简、成本节约、职能相近部门合并和打破条条对口的部门设置原则，把县派驻龙港部门与镇内设机构及事业单位进行合并，建立若干个“大部门”，实行以块为主的管理模式，条上进行业务指导。

实践中，乡镇在2005年乡镇综合改革中形成的就是“大部门制”，只是这些大部门在近10多年的实践中已经不合时宜。例如基层乡镇设置的四个中心一个所，农业服务中心、文化服务中心、村镇建设发展中心、计划生育服务中心、民政和社会保障所，实际上绝大多数干部仅仅是编制隶属于这些中心或所，实际工作是综合的。一个乡镇干部既有分管工作，也有包村工作，还有必须参加的中心工作。形成的主要矛盾是：县的“条条”在乡镇设置的这些站所，自税费改革之后就实行双重管理，在财权和人事权上是归属上级，同时接受地方乡镇党委政府的领导，事实上，乡镇块块设置的职能部门和自上而下条条设置的“站所”相互独立，构成税费改革之后乡镇体制改革的基本矛盾，影响了乡镇行政效率。

结合文本和笔者对全国多地乡镇的调查，龙港镇的“镇改市”试点并不主要乡镇借助改革来推动本级的城镇化，而是解决税费改革及乡镇体制改革造成的一些影响乡镇行政效率的问题。“镇改市”有利于本级乡镇有更多的财政及决策权建设城镇，而本质上，体制又是必要而非充分条件，一个经济欠发达地区的农业乡镇，无论如何改革，它决不能迅速地成为现代工业化的城镇。一个可能是，基层乡镇尤其是发达地区乡镇有较强的资源动员能力，当遭遇乡镇治理困境时，它们积极地借用新型城镇化的改革话语及直接来源于中央、发展委的顶层权力，重建和县的关系，增强乡镇治理基层社会的自主性。

也就是说“镇改市”并不是要脱离“县制”，而是改变目前县乡体制的一些束缚。

三

“镇改市” 目前主要表现为东部沿海发达地区的经济和人口大镇的改革诉求。

上个世纪70年代末开始，东部沿海发达地区发生了蓬勃的乡村工业化，在1990年代中期，占据中国经济三分之一强，这些乡村工业在早期包括乡镇企业和农村集体企业，在1990年代末的改制过程中，基本上演变为民营企业，在浙江沿海发达地区，以温州模式为典型。随着2000年之后中国加入全球化，这些分散在小城镇及农村的乡村工业继续高速发展，随工业发展而来的是人口和产业集聚，形成超过10万常住人口以上的小城镇。由于经济快速发展，土地非农使用和流动人口的急剧增加，社会矛盾的急剧增加，这些地方的县乡体制不能适应社会治理的需求。

比如此次“镇改市”试点镇龙港镇，完成生产总值185.6亿元、财政总收入18.8亿元，户籍人口36.2万人，外来人口7.5万人。比如笔者去年调查过的浙江诸暨市店口镇，2015年国内生产总值，134亿，财政收入19.6亿，常住人口14万人，本地居民约7万人，外地居民也达到7万人。

按照温州都市报报道，苍南县县委常委、龙港镇镇委书记丁振俊说：

“镇改市”意味着乡镇和县的关系发生改变，一个县辖乡镇改为市意味着县级机构对乡镇的直管转变为业务指导、监督关系，15个“大部门”由龙港镇人民政府作为行政主体直管，大部门和相关县级机构的关系，类似于各县机构和相关市级机构的关系。15个大部门挂牌后，苍南县还将进一步扩大龙港的财权，根据事权和财权相匹配的原则，按下放事权和人员状况，动态调整县财政对龙港支出的预算安排。大部门建立后，对龙港居民的生活带来方便，1000多项事权下放，增加了镇的自主权，群众办事不需要频繁往来县城、龙港两地，带来极大便利，同时还有100多项的性质审批职能纳入行政审批服务中心，群众可以享受到一站式服务。“镇改市”并不增加人员编制,结合龙港人口比例和经济规模从严核定行政事业人员编制，调整优化人员结构和编制，“很多岗位设置是重复的，如城建口的住建、国土等部门在龙港的派驻机构和龙港镇原有的的城建管理局在职能，岗位上存在交叉，重复整合后成为了龙港镇国土资源与城乡规划建设局。”

从苍南县龙港镇党委书记的介绍中，可见乡镇希望改革增加乡镇这个“块块”相对于县“条条”的自主性，从而增加行政效率，做到权责的平衡。回溯历史，乡镇相对于县的自主性，是在税费改革之后逐步丧失的，这是新一轮乡镇体制改革的重要背景。基层乡镇党委政府强调的是县乡关系的一些局部改变，主要是“扩权强镇”，不是根本改变，适应乡镇治理的实际。“镇改市”并不是说经济发达地区的强镇要从县行政体制上独立出来，设置新的城市，或者说乡镇一夜之间从行政上与县平起平坐，建立完备的“四大班子”，这就违背了改革创新行政管理，提高行政效率的初衷。

从我们多年在乡镇的调查来看，税费改革之后，乡镇政权普遍削弱，是目前形成深层次社会治理危机的重要原因，乡镇政权直接面对基层社会，在工业化和城镇化推动社会分化和社会矛盾急剧增加的背景下，乡镇政权的削弱不利于社会治理和秩序的形成。从各地调查来看，目前县乡体制矛盾的焦点在于“责权利的不对等”：乡镇“事多，权小，利少，责大”，乡镇“权力无限小，责任无限大”，乡镇作为一级政权，接受和执行县委县政府几十个局委下达的行政任务，而往往在实践中由于属地管理、一票否决，负了过多的责任，有些是各个县直部门推卸给乡镇的。 典型的是在一些经济快速发展的工业化地区，拆除违建市乡镇冲在第一线，负主要责任而它们却没有相应的执法权。河南省的一个镇党委书记形象地说：“（条条）局委更懂得法律，自我保护意识很强。违法建筑拆除，乡镇负主要责任，（局委下辖）七所八站拆不下来，让县委县政府通知乡镇，乡镇没有执法权，我们打打杀杀，出了事情是乡镇的。”还比如安全生产、环境保护、按照规定，乡镇没有执法权，只有宣传和协助执法，但是按照属地管理原则，出了问题是乡镇的责任。这影响了乡镇干部的积极性

四

新型城镇化有许多内容，国家新型城镇化规划（2014）提出：到2020年之前，推动1亿农业转移人口市民化。“镇改市”是作为配套的体制机制改革进行的。

可能有人认为，经济强镇的经济发展和人口集聚达到小城市的水平，然而体制上依然是乡镇，还不是真正的城市，因此改革要通过“镇改市”来实现小城镇提升，实现真正的城市化，所谓“人大衣服小”“脚大鞋子小”的不适应。因此国家通过“镇改市”试点旨在探索赋予一些已经发展起来的镇更大的权限、更多的财力、更完备的机构配置，使它们能够按照城市来进行规划、建设、管理，获得更大的发展空间。

国家新型城镇化改革试点有两个“改市”，“具备条件的县改市和特大镇改市（镇改市）”，这两个“市”有根本的区别，县在我国政权设置中本身就是一级完备“政权”，一些经济发达的县的“县改市”延续了传统的做法。“镇改市”是一个新概念，镇本来是我国城镇体系的一个重要构成部分，镇改市作为行政体制改革的概念没有改变“镇”是最基层政权的事实，县党委政府依然是领导乡镇的上级政府，放权到乡镇也是县政府做出的，土地指标、财政收入和一些审批权限（事权）下放到镇不改变这一事实。

“镇改市”怎么样推动新型城镇化？这是一个问题。

从统计上来看，我国城镇化目前统计为常住城镇化率，主要是工业化推动地理上聚集在城镇人口比例。在统计上，建制镇人口本身就纳入常住城镇人口，没有必要通过“镇改市”来推动统计意义的城镇化率提升，数字游戏也没有什么意义。

如果说通过“镇改市”，把整体上的乡镇辖区人口纳入城镇人口的范畴，那么这将从统计上快速提升了城镇化率，符合当前发达地区乡镇社会城镇化的事实。有学者认为我国高估了城镇化率，主要是用户籍城镇化率作为城镇化率衡量指标，有学者认为我国低估了城镇化率，这是把非农就业作为城镇化率的指标。

作为经济发达乡镇，农业户籍人口早已经不能代表农民实际的经济社会属性。前年，笔者在苏南常熟市下辖的福圩村调查时发现，1990年该村就有一亿产值，农民普遍非农化了，这实际上是说完成了城镇化，但是该村人口身份是“农民”。去年在上海郊区农村调查，农民普遍在城镇就业，有健全的社会保障体系，他们从经济和社会上已经是城镇人口，但是他们依然保持农民身份。保持农民身份很简单，因为这一身份对应的农村承包耕地、宅基地、住房及集体经济的股权等有利益。通过“镇改市”改变统计方式，那么我国实际城镇化率将尤其是较低的户籍城镇化率将大大提高。

镇改市促进新型城镇化的最可能路径是：通过扩权强镇，财权和事权更加匹配，增加乡镇政权的权力。例如苍南县龙港镇试点提出“财权方面，财政直接对省结算”，一个直接的结果是增加镇留在乡镇本级的财政收入，为居住在乡镇的户籍人口和常住人口提供更多的公共基础设施建设，更多的公共服务和福利，提高本区域城镇化质量，不直接受制于县。增加乡镇事权，把县各个局委可以下放审批的权力下放给乡镇，从而可以更为方便地办理各种政务，形成新的县乡体制关系。

五

要在历史脉络和问题导向中理解“镇改市”的意义。目前对“镇改市”改革正在被过度解读，理解为经济强镇要从县独立出来是错误的，认为“镇改市”了，城镇化的体制问题就解决了，这也是片面的，提升城镇化质量根本在工业化水平。

“镇改市”本质上是新一轮县乡体制改革，2005年的乡镇体制改革是应对税费改革而实行的改革，其结果是乡镇政权的削弱，日益不能适应基层经济社会发展提出的治理问题。新一轮乡镇体制改革的主题是县乡关系的理顺，是乡镇积极寻求自主权，是乡镇积极寻求块块较大的权力，增加乡镇政权的权力和治理能力，改变乡镇责任多权力小财权弱的局面

只不过，发达地区的经济大镇有较强的谈判能力，新型城镇化又为这种诉求的表达提供了一个名正言顺地提出来的机会。

而较为特殊的“镇改市”，从乡镇体制改革的角度，反应了基层乡镇一般性的改革诉求，是希望对此前改革遗留的问题的纠偏。如果不深入分析乡镇治理体制变迁就认为，县对乡镇的控制减弱了乡镇经济和社会的活力，是阻碍乡镇城镇化的体制障碍，要通过“撤镇建市”独立于县政，那就是不了解基层乡镇治理的痛点，不了解乡镇政府的诉求了。