张斌：登陆演习也上了，下一个目标是“邦交国”？

【台湾“大选”落幕，民进党上台，外界猜测两岸关系或走入跌宕期。1月20日，央视《军事新闻》栏目报道了军部驻扎厦门的第31集团军近期在东南沿海进行大规模实弹登陆演习的消息。21日，台湾偏绿媒体《自由时报》在头版位置刊登了蔡英文专访，她首度提及，尊重“九二会谈”这个事实，以此为基础推动两岸关系。

蔡英文对两岸关系的最新表述是否为其未来施政要点，仍有待观察，不过，至少蔡英文的身段放软了。选举前夕，前国民党“立委”蔡正元追打蔡英文继承陈水扁“烽火外交”，台湾18个“邦交国”已经在北京排队了。消息是否属实，不得而知，但不可小窥其威慑力。在本文作者看来，蔡英文与其费尽心思考虑如何积极“外交”，不如把精力花在如何推动两岸关系和平发展，这样才真正对台湾有利，对台湾人民有利。】

蔡英文在台湾“大选”中如期获胜，民进党也在“立委”选举中囊括过半席次，相较于陈水扁时期的“朝小野大”，这次可谓实现了“完全执政”。选举结果反映了台湾选民的意愿，是台湾当局合法性的主要来源。

但台湾的特殊之处还在于其外部合法性的问题，即国际社会的承认与认可。从选后这几天的情况可以看出，无论是台湾“外交部”第一时间公布各国对新当选领导人的祝贺情况，还是台湾媒体接连报出诸如“瑞典国家电视台在选举报道中出现‘台湾共和国’字样”、“挪威移民局承认台湾是国家”、“英国网友发起承认台湾是国家的联署请愿”（注：请愿人数目前已超过1万，英国政府将启动响应程序，对此议题作出回应）这样的新闻，都是在竭力营造一种国际承认的氛围，为即将上任的蔡英文政府积累外部基础。

而在这种基础之中，“邦交国”自然是极其重要的一环，因为它最能体现出对国家主权的认可。正如台湾前“外交部长”杨进添所言，“‘邦交国’的重要性在于，国际间一定要有外交承认，才能构成主权国家的必要条件，所以台湾必须要维持‘邦交国’”。但由于台湾当局在国际上缺乏正当性的客观事实，使其在建立“邦交”问题上举步维艰，甚至要“维持现状”都很困难。

台湾大选之前就多次有人警示过，2016民进党执政后可能引发“雪崩式断交”。事实上，胜券在握的蔡英文早就意识到了这个问题，数月前便开始陆续拜会“邦交国”驻台使节，承诺上任后双边合作及各项援助政策都将延续，以防范上任后可能出现的“外交动荡”。

台湾的“邦交国”是些什么国家？

台湾所谓的“邦交国”目前共有22个，除了全世界天主教中心的梵蒂冈是台湾在欧洲唯一的“邦交国”，其余的则是3个在非洲、6个在大洋洲、12个在美洲，大多数是地处加勒比海地区的拉美国家。台湾当局向来重视“邦交国”的数量，尤其会被当作领导人的“外交成绩单”。就像陈水扁让台湾“邦交国”丢了9个，至今都被马政府和国民党揪住不放。但与政府的紧张态度相反，台湾老百姓似乎并不那么在意，尤其是年轻人。据台湾2015年青少年国际观调查结果显示，对于台湾“邦交国”数量，仅有三成五的青少年选择了21至30之间。

提到台湾的“邦交国”，往往会被形容为是一些“小而穷”的国家。的确，在网上检索一下这些国家的名字，就会看到诸如梵蒂冈是“世界上面积最小的国家”、瑙鲁是“世界上最小的岛国”、萨尔瓦多是“中美洲面积最小的国家”这样的描述。通过观察这22个国家的统计数据可以发现，除了上述几个“最小”之外，像美洲国家图瓦卢的国土面积只有26平方公里，人口数还不到1万，也是“小得可怜”。细数一下，国土面积小于台湾的国家有15个，且有10个甚至不到台湾的十分之一大。

再来说穷，除去宗教性质的梵蒂冈，以及缺乏经济数据的瑙鲁，根据世界银行的统计数据显示，剩下的这20个国家中，有一半是处于中低收入及以下的，教育普及、社会治安与医疗卫生仍然是这些国家所要解决的难题，比如危地马拉的文盲率约21%，斯威士兰成年人族群艾滋病感染率约26.5%，所罗门群岛还没有现代经济生活等，就连前两年台湾刚“被断交”的冈比亚也是“非洲最不发达的国家之一”。

需要注意的是，剩下的另一半国家则处于中高收入及以上水平，巴拿马近年来的经济一直处于良好的增长状态，帕劳也是太平洋岛国中相当富有的国家。可见，将台湾的“邦交国”简单归类为“小而穷”并不十分准确，也不利于观察台湾与这些国家的关系发展。

台湾与“邦交国”的关系如何？

上文已经提过，“邦交国”在法理上的意义，主要是国家主权的构成要件。对于台湾而言，现实意义则在于寄希望这些国家在其重返联合国及参与相关国际组织等议题上能所助力。台湾当局曾表示，每年大约有15-16个“邦交国”在联合国大会、世界卫生大会及相关峰会等国际场合为台湾执言。

去年第70届联合国大会上，圣文森特和格林纳丁斯总理就表示，台湾是负责任的全球公民，够资格参与联合国，主张改变把台湾排除在外的作为；斯威士兰国王也呼吁联合国考虑台湾的会员国资格。据台湾媒体报道，去年联合国大会上，共有16个“邦交国”力挺台湾，与近几年的发言数持平，台湾民众则纷纷为这些“仗义”的国家“好评”、“点赞”。

不过，仍有近四分之一的“邦交国”并没有为台湾说话，其中，梵蒂冈、巴拿马、洪都拉斯、多米尼加已经连续几年保持沉默，萨尔瓦多、尼加拉瓜、危地马拉也仅是断断续续而已，这些国家都多次被岛内政治人物点名存在“断交危机”。

事实上，外交关系与经贸关系有着密切的联系，存在贸易互赖关系的国家，往往能培养起更多的共同利益，并在互动中加深了解与互信，从而更容易在外交政策方面采取一致行动。台湾虽然与巴拿马、危地马拉、萨尔瓦多、洪都拉斯、尼加拉瓜等签署了自由贸易协定，但贸易额少之又少，只占台湾全球贸易的0.14%，与台湾贸易额最高的巴拿马，也仅2.66亿美元。即使把所有“邦交国”的贸易额相加，也才10多亿美元。而2014年台美贸易额达674亿美元，台日贸易额为616亿美元。从这个层面上讲，台湾欲与“邦交国”维持、巩固稳定的“外交”关系似乎缺少了一种有效途径。

另外一个观察点在于“邦交国”驻台使节的等级，除了圣文森特和格林纳丁斯没有在台湾设置使馆以外，剩下的国家中，梵蒂冈、伯利兹、所罗门群岛目前仅派驻“临时代办”，而前两年更曾出现过三分之一“大使”空缺的情况。所谓“代办”是由一国外交部长向另一国外交部长派遣，属于较低级别的外交代表，而“大使”、“公使”则是由国家元首派驻。存在这样的现象，不免让人怀疑是否有“撤退”的打算。毕竟，与台湾有过“断交”经验的国家真不少，而且有些还是反复“断交”与“建交”，现在的“邦交国”布基纳法索、瑙鲁、尼加拉瓜、圣卢西亚都属于此类情况。

台湾用什么来建立和维系“邦交”？

翻开台湾的“外交史”，可以发现岛内经常以援助作为筹码来维系“邦交”，因此被人讥讽为“凯子外交”。台湾“外交部”2015年编列预算84亿新台币（约2.5亿美元）以援助“友邦”，援助的方式包括提供资金、投资、基础建设、技术团、奖学金等。另据台湾相关人士透露，过往与台湾“断交”的国家还欠着5亿美元，可谓赔了夫人又折兵。

此类“金钱外交”也常带来负面效应，比如去年12月，萨尔瓦多前总统弗洛雷斯因涉嫌挪用台湾2003-2004年给予该国捐款等罪名而受审。据悉，弗洛雷斯任内收受台湾“外交部”1500万美元捐款，台湾称部分作为2001年萨尔瓦多大地震后重建的专款，但证据显示所有款项均直接存入弗洛雷斯私人帐户。而2013年5月，危地马拉前总统波蒂佑在纽约联邦法庭认罪，承认2000至2004年担任总统期间收受台湾当局250万美元政治献金，作为维持与台湾地区“外交关系”的代价。

陈水扁与蔡英文

除了金钱，不同时期的“外交政策”也影响着台湾“邦交关系”。陈水扁时期所奉行的是“烽火外交”，强调不再被动地守住“邦交国”，而是以游击战的理念，主动去世界各地点火，进行攻击性的“外交”，为台湾在“外交”上争取更大的回旋空间和谈判筹码。做法上主要是积极出访“邦交国”，利用金元来换得“邦交国”在联合国为台湾发声，借故过境非“邦交国”，努力寻求与非“邦交国”“建交”，尤其是和中国大陆有领土纠纷的国家，并在国际场合推动台湾正名运动。

不过，这一政策始终饱受批评，甚至让美国都认为是“麻烦制造者”，最终令台湾增加了3个“邦交国”，却丢了9个“邦交国”，总数从29下降至23个。马英九上任后推动的是与之完全不同的“活路外交”，提出以务实主义为原则，与大陆在国际社会“和解休兵”，不再互相挖角、恶性竞争，而是找寻可能的对话、互动模式，并在国际领域积极推动人道援助与促进和平的工作，取得了一些成绩。在“活路外交”推动下，“邦交国”只断了冈比亚一个（注：与大陆无关，冈比亚至今未与大陆建交），其他方面还包括免签国数量、对外签署协议数量都有所上升，同时让美国颇为“放心”。

蔡英文的“外交”路在何方？

蔡英文在此前候选人电视辩论中曾经批评马政府的“外交休兵”政策，造成“外交人员不知为何而战”，导致“外交关系”要看中国大陆脸色，被舆论认为是重回“烽火外交”的道路。尽管她之后极力否认，认为只是要表现“积极外交”的态度，以自身实力做实质的交往、实质的连结，跟其他国家建立互利的关系和坚实的友谊。

但现实恐怕无法如她所愿，台湾与大陆之间存在的巨大的实力差距已经决定了一切。台湾的“邦交国”们虽然有大小、贫富差异，但在务实而有弹性地开展“外交”这一点上是相同的，他们都以国家生存和利益为归属，争取经济发展上的协助，对于他们而言，如何选择似是一目了然。

每逢有“邦交国”举行政府换届，每当有“邦交国”与大陆达成合作协议，台湾当局都会担心他们的“邦交关系”就此中断。台湾所谓的“邦交国”问题，归根结底是在两岸关系的大框架之下，没有两岸关系和平稳定的发展，就不存在台湾所谓的“邦交关系”。因此，蔡英文与其费尽心思考虑如何积极“外交”，不如把精力花在如何推动两岸关系和平发展，这样才真正对台湾有利，对台湾人民有利。

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