气候变化适应规划可能使脆弱社区的情况更糟 - 彭博社

一位女性在新奥尔良下九区的工业运河堤岸上推着一个孩子的独轮车。路透社/香农·斯塔普尔顿卡特里娜飓风以每小时127英里的风速冲入新奥尔良——这是一个主要的三级风暴。它造成的洪水可能因气候变化导致的海平面上升而加剧。但它留下的灾难主要不是“自然”的——而是人为造成的。种族偏见的土地使用规划、无效的洪水保护和糟糕的撤离策略使低洼、低收入的有色人种社区遭受了不成比例的破坏。

在灾后，新奥尔良发起了众多旨在提高城市对重大风暴抵御能力的努力。其中之一是一个特别城市委员会的所谓“绿色点计划，该计划提议用吸水的公园和绿地替代某些受损严重的社区，同时恢复其他地区。

彭博社城市实验室纽约市通勤者在最新的交通混乱中被困在公交车和火车上经历了创纪录的炎热夏季后，对空调强制要求的压力加大城市化地区比乡村边缘地区降雨更多，研究发现芝加哥暂停招聘，因为赤字在2025年前超过10亿美元从水文学的角度来看，这有一定的道理。但从公平的角度来看，这是一场灾难：被计划拆除的社区主要是黑人社区。曾遭受严重风暴损害的白人社区却得以幸免。“一切都失控了”，拉托亚·坎特雷尔（LaToya Cantrell），一位社区协会的主席（也是其中一个黑人社区的现任市议会成员），去年夏天告诉我。对一些邻居来说，这是一场以“适应”策略为掩饰的种族驱动的土地掠夺。该计划在公众愤怒中被放弃。

所有城市——即使是那些不易受到飓风影响的城市——都可以从新奥尔良的故事中汲取教训。气候变化带来了海平面上升、风暴增强、气温升高、干旱和火灾季节延长以及新的疾病风险。广义而言，地球上最贫困的公民将遭受最严重的影响。为了为更温暖的未来做准备，地方领导者开始制定气候韧性和适应计划。但正如他们在新奥尔良所做的，这些计划可能会使脆弱的社区更加困境。

善意的意图如何惩罚贫困者

“适应规划应该减少整个社会的风险，这些计划被设想为惠及整个城市，”非营利社会科学研究机构RTI国际的城市规划专家卡拉·里夫说。“但许多这些计划实际上加剧了城市中现有的不平等，要么影响或驱逐了较少特权的群体，要么完全将他们排除在规划过程之外。”

与一组国际研究人员一起，里夫共同撰写了一篇最近发表在规划教育与研究杂志上的论文，发现全球发展中国家和发达国家中存在许多“城市适应不公”的例子。

举几个例子：在达卡，贫困社区正因填土、泵和堤坝而被驱逐，这些措施旨在保护高收入居民免受洪水风险。在麦德林，一项计划旨在控制城市蔓延，同时减少强降雨后的滑坡风险，试图“将数千名贫困居民迁离某些‘不可恢复区域’”，但没有足够的经济适用房来安置被驱逐者。雅加达和圣地亚哥的适应规划努力几乎忽视了贫困社区的需求和意见，尽管这些居民已经承受了气候灾害的严重影响。在美国，波士顿在很大程度上依赖私人房产所有者和商业领袖来制定自己的洪水风险评估和适应计划，这一策略似乎可能加剧高收入和低收入社区之间洪水保护的不平衡。

试图缩小碳足迹的城市和州也可能会挤压出最脆弱的居民。例如，在加利福尼亚，州立法强烈鼓励区域规划机构朝着更紧凑、以交通为导向的发展方向努力。这些计划在减少汽车排放和促进更健康的社区方面可以发挥重要作用。但随着经济和文化的变化，越来越多的人被迫进入城市核心，支持密集发展的气候政策也可能推动房价上涨——这可能会使现有居民被迫迁移，并使那些环保设施变得遥不可及。“你无法将市场、人口和规划力量分开，”南加州大学环境与区域公平项目的主任曼努埃尔·帕斯托尔说。他指出旧金山，这座因其激进和进步的环境政策而受到赞誉的城市，是这种复杂紧张关系的一个典型例子。

居民在2010年梅德林附近的滑坡现场挖掘。路透社/阿尔贝罗·洛佩拉### 纠正过去的错误

为什么适应规划者没有考虑公平问题？在很大程度上，这是一个困扰专业城市规划的普遍问题。“这往往不涉及那些通常在公平措施中处于劣势的人，”全国有色人种协进会环境与气候正义项目的主任杰奎琳·帕特森说。

Patterson 曾在许多支持适应规划的国家组织的咨询委员会中任职，并表示，她一次又一次地看到善意的规划者谈论公平，但很少采取必要的步骤来实现它。一个主要的陷阱是，当城市将适应项目视为目的本身，而不是作为惠及特定人群的手段时。“例如，我可能会听到期望的结果是开发一个雨水管理系统。实际上，期望的结果应该是这样的：‘在上次风暴中，有这么多人被淹没在家中，而在我们建造这个系统后，下次风暴中将会少这么多人，’”Patterson 说。

并不是每个城市的气候适应计划都在让贫困的有色社区失败。Patterson 说，奥克兰市在规划其能源和气候行动计划时，做得很好，包含了来自不同社区的代表。该计划现在包括一系列公平措施，例如设立投资基金，为低收入住房配备节能电器，鼓励包括可负担单元的以交通为导向的发展，以及为年轻人提供“绿色”职业培训项目。在加利福尼亚州，洛杉矶的可持续发展计划以显著平衡的方式推广其绿色倡议。除此之外，它还呼吁在受到工业污染严重影响的贫困社区采用 “绿色区域”，激励更清洁的产业在此设立商铺。即使是新奥尔良也在慢慢改善，2015年的“韧性新奥尔良”战略提出了一项帮助低收入和中等收入居民设立风暴应急基金的计划。

气候适应规划可以并且应该成为创造更公平城市的机会，而不是减少公平，RTI研究员Reeve说。规划者可以通过向外部团体开放这一过程，并密切关注与他们所采用的适应策略相关的细微人类影响来做到这一点——换句话说，发展对权衡的更好理解。为此，在2015年Patterson撰写了一份清单，其中包含规划者在以更包容的视角接近适应时可以参考的人口、环境和经济“指标”。Patterson说，关键在于关注更广泛的社会经济背景，以理解是什么使一个社区首先变得脆弱——然后努力去解决这个问题。

“这不仅仅是关于我们如何阻止人们在洪泛区购买房屋，”她说。“而是我们如何实现经济公平，以便人们不需要做出那种选择，因为那是他们唯一能负担得起的？”