沙特阿拉伯41年美国债务秘密背后的未被讲述的故事 - 彭博社

失败不是一个选项。

那是1974年7月。黎明前的细雨逐渐变为阴云密布，当时新任美国财政部长威廉·西蒙和他的副手杰瑞·帕斯基登上了从安德鲁斯空军基地起飞的早上8点航班。机上的气氛紧张。那一年，石油危机已经波及美国。阿拉伯国家石油输出国组织（OPEC）实施的禁运——作为对美国在赎罪日战争期间对以色列提供军事援助的报复——使石油价格翻了四倍。通货膨胀飙升，股市崩盘，美国经济陷入了旋涡。

官方上，西蒙的为期两周的旅行被称为对欧洲和中东的经济外交之旅，充满了惯常的会面和晚宴。但真正的任务，严格保密于理查德·尼克松总统的核心圈子，将在沙特阿拉伯的海滨城市吉达进行为期四天的停留。

目标：将原油作为经济武器中和，并找到说服一个敌对王国用其新获得的石油美元财富来资助美国日益扩大的赤字的方法。根据帕斯基的说法，尼克松明确表示，根本不可能空手而归。失败不仅会危及美国的金融健康，还可能给苏联提供进一步渗透阿拉伯世界的机会。

帕斯基，73岁，是在沙特谈判期间与西蒙在一起的少数官员之一，他说：“这不是能否做到的问题。”

财政部长威廉·西蒙（左）与南希·基辛格和国务卿亨利·基辛格坐在一起，听前总统尼克松在1974年8月9日离开白宫前与他的工作人员交谈。来源：美联社照片乍一看，刚刚担任尼克松能源沙皇的西蒙似乎不适合如此微妙的外交。在被尼克松任命之前，这位来自新泽西的烟民曾在所罗门兄弟公司负责备受推崇的国债交易台。对于职业官僚来说，这位自信的华尔街债券交易员——曾将自己与成吉思汗相提并论——脾气火爆，个性张扬，在华盛顿显得格格不入。在踏上沙特阿拉伯的前一周，西蒙公开抨击当时的密切地区盟友伊朗国王，称其为“疯子”。

但西蒙比任何人都更明白美国政府债务的吸引力，以及如何说服沙特人相信美国是存放他们石油美元的最安全地方。凭借这一知识，政府制定了一项前所未有的生死攸关的计划，这一计划将在接下来的四十年中影响几乎所有的美沙关系（西蒙于2000年去世，享年72岁）。

基本框架非常简单。美国将从沙特阿拉伯购买石油，并向王国提供军事援助和装备。作为回报，沙特将把数十亿的石油美元收入重新投入国债，资助美国的开支。

帕斯基说，经过几次秘密的后续会议，所有细节才得以敲定。但经过数月的谈判后，仍然有一个小而关键的条件：根据彭博社从国家档案数据库获得的一份外交电报，法赫德国王要求该国的国债购买保持“严格保密”。

特别报告： 沙特阿拉伯的下一步在哪里？

在一小部分财政部和联邦储备官员的秘密下，这一信息被保密了超过四十年——直到现在。根据彭博新闻提交的《信息自由法》请求，财政部本月首次披露了沙特阿拉伯的持有量，财政部发言人惠特尼·史密斯表示，“得出的结论是，披露这些数据符合透明度和法律。”这1170亿美元的财富使该王国成为美国最大的外国债权国之一。

然而，在许多方面，这些信息引发的问题比答案还要多。一位曾专注于中央银行储备的前财政部官员表示，官方数字大大低估了沙特阿拉伯在美国政府债务中的投资，可能是官方数字的两倍或更多。

目前的统计仅占其5870亿美元外汇储备的20%，远低于中央银行通常保持的三分之二的美元资产。一些分析师推测，该王国可能通过离岸金融中心积累国债，从而掩盖其美国债务持有量，这些数据出现在其他国家的统计中。

在1974年左右，由于石油输出国组织（OPEC）实施的石油禁运导致全球燃料短缺，司机在美国加油站排队加油。

摄影师：Pictorial Parade/Archive Photos/Getty Images沙特阿拉伯实际上拥有多少美国债务，现在比以往任何时候都更为重要。

尽管石油的崩溃加深了人们对沙特阿拉伯需要变现其国债以筹集现金的担忧，但另一个更令人不安的担忧也随之出现：王国利用其在世界最重要债务市场中的巨大地位作为政治武器的阴影，就像1970年代对待石油一样。

在四月，沙特阿拉伯警告称，如果国会通过一项允许王国在美国法院对911恐怖袭击事件负责的法案，它将开始出售高达7500亿美元的国债和其他资产， 根据《纽约时报》。这一威胁是在民主党和共和党的总统候选人及立法者重新推动解密一份2004年美国政府报告的28页内容的背景下提出的，该内容被认为详细说明了可能的沙特与袭击事件的联系。该法案于5月17日在参议院通过，目前正在众议院审议。

沙特阿拉伯财政部对此潜在的国债出售未作评论。沙特阿拉伯货币局没有立即回应有关其美国政府债务持有总规模的请求。

“我们不要假设他们在威胁报复时是在虚张声势，”布朗兄弟哈里曼的全球货币策略负责人马克·钱德勒说。“沙特人承受着很大的压力。我认为如果我们低估了对大持有者的责任，就对不起自己。”

沙特阿拉伯的债务秘密背后有什么不为人知的故事？

尼克松总统于1974年6月在沙特阿拉伯与沙特国王费萨尔握手。

摄影师：Dirck Halstead/Liaison via AP Photo沙特阿拉伯长期以来凭借其石油财富为公民提供免费医疗、汽油补贴和定期加薪，但现在面临着严峻的财政危机。

仅在过去一年中，货币当局就耗尽了1110亿美元的储备，以填补25年来最大的预算赤字，支付打击伊斯兰国的高昂战争费用，并对伊朗进行代理战争。尽管油价稳定在每桶约50美元（比今年早些时候的30美元还要低），但仍远低于每桶100美元的辉煌时期。

沙特阿拉伯的情况变得如此严重，以至于王国现在正在出售其皇冠上的明珠——国有石油公司沙特阿美。

更重要的是，基于西蒙的债务协议而形成的美沙“相互依赖”政策的承诺，正在显露出破裂的迹象，这一政策最终将两个几乎没有共同价值观的国家绑在一起。美国已采取谨慎步骤与伊朗接触，奥巴马总统去年的核协议就是一个重要标志。美国的页岩油繁荣也使美国对沙特石油的依赖大大降低。

“购买债券等是一种将石油美元回流到美国的策略，”华盛顿伍德罗·威尔逊国际中心的中东研究员大卫·奥塔维说。但在政治上，“这一直是一个模糊而受限的关系。”

然而，根据现在担任洛杉矶私募股权公司Aurora Capital Group主席的Parsky的说法，早在1974年，建立这种关系（以及所需的保密性）是显而易见的。美国的许多盟友，包括英国和日本，也深深依赖沙特石油，并悄悄争取让王国将资金再投资于他们自己的经济。

“每个人——在美国、法国、英国、日本——都试图从沙特人的口袋里捞钱，”曾在1976年至1978年期间担任美国驻利雅得大使馆经济官员的戈登·S·布朗说。

对于沙特人来说，政治在他们坚持所有财政投资保持匿名方面发挥了重要作用。

在赎罪日战争后的10个月里，紧张局势依然加剧，在整个阿拉伯世界，对美国支持以色列的愤怒情绪十分强烈。根据外交电报，费萨尔国王最大的担忧是沙特石油资金会“直接或间接”落入其最大敌人手中，以额外的美国援助形式出现。

财政官员通过让沙特人从后门进入来解决这一困境。在众多特殊安排中的第一次，美国允许沙特阿拉伯通过创建“附加销售”来绕过购买国债的正常竞争招标程序。这些销售被排除在官方拍卖总额之外，隐藏了沙特阿拉伯在美国政府债务市场中的所有痕迹。

“当我到达大使馆时，那里的工作人员告诉我这是财政部的事务，”布朗说。“这一切都是非常私密地处理的。”

到1977年，沙特阿拉伯在国外持有的所有国债中积累了约20％，根据*《美国霸权的隐秘之手：石油美元回收与国际市场》*，作者为哥伦比亚大学的戴维·斯皮罗。

当财政部开始发布美国债务所有权的每月国家分解时，沙特阿拉伯被另行豁免。财政部没有披露沙特阿拉伯的持有量，而是将其与科威特、阿联酋和尼日利亚等14个国家归为“石油出口国”的通用类别——这一做法持续了41年。

这一系统带来了不少麻烦。在财政部的附加设施向其他中央银行开放后，异常且未公开的外国需求几次威胁到美国的债务上限。

一份1976年10月的内部备忘录详细说明了美国无意中筹集了远超其在拍卖中打算借入的8亿美元。当时，两家未透露姓名的中央银行利用附加设施各购买了额外的4亿美元国债。最终，为了防止美国超过限额，其中一家银行的份额被延迟一天发放。

这些操作和小插曲大多被掩盖，财政部的高级官员竭尽全力维护现状，保护他们在中东的盟友，因为对美国最大债权人的审查不断增加。

多年来，财政部反复依赖1976年的《国际投资与服务贸易调查法》，该法保护在国债持有较少的国家中的个人，作为其第一道防线。

该策略在1979年政府问责办公室的调查之后仍然继续进行，调查发现“没有统计或法律依据”支持这一停电。GAO没有权力迫使财政部交出数据，但它得出结论，美国“对沙特阿拉伯”以及可能的其他石油输出国组织国家“做出了特殊的财务保密承诺”。

当时已经回到华尔街的西蒙在国会证词中承认，“区域报告是沙特阿拉伯同意”使用附加系统进行投资的唯一方式。

前国会小组委员会顾问斯蒂芬·麦克斯帕登说：“财政部的人显然根本不打算合作。我在小组委员会待了17年，从未见过这样的情况。”

如今，帕斯基表示，与沙特的秘密安排应该在多年前就被拆除，并对财政部如此长时间保持这一安排感到惊讶。但即便如此，他并不后悔。

达成交易“对美国是有利的。”

—在尹相源的协助下。