国务院：城管协管人员数量禁超在编人员

昨天，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(以下简称《意见》)正式发布，这是新中国成立以来中央层面首次对城市管理执法工作做出专项部署。《意见》首次框定了城市管理的主要职责，并明确国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导。《意见》提出，整合归并省级城市管理执法队伍，具备条件的应当纳入政府机构序列。《意见》提出，到2017年年底，实现执法制式服装和标志标识统一。

今年11月10日，中央深改组第18次会议召开，会议审议通过了关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》等文件。

目前，我国有一半以上人口生活在城市。城市环境好不好，城市竞争力高不高，既要靠建设，更要靠管理。管理工作跟不上，城市功能和形象都会大打折扣。

昨天发布的《意见》指出，改革开放以来，我国城镇化快速发展，城市规模不断扩大，建设水平逐步提高，保障城市健康运行的任务日益繁重，加强和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。各地区各有关方面适应社会发展形势，积极做好城市管理工作，探索提高城市管理执法和服务水平，对改善城市秩序、促进城市和谐、提升城市品质发挥了重要作用。

但是，随着我国开始进入城镇化较快发展的中后期，亟须解决城市管理的“短板”问题，与新型城镇化发展要求和人民群众生产生活需要相比，我国多数地区在城市市政管理、交通运行、人居环境、应急处置、公共秩序等方面仍有较大差距，城市管理执法工作还存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题，社会各界反映较为强烈，在一定程度上制约了城市健康发展和新型城镇化的顺利推进。

《意见》旨在理顺城市管理执法体制，解决城市管理面临的突出矛盾和问题，消除城市管理工作中的短板，进一步提高城市管理和公共服务水平。

□明确权责

首次框定城市管理职责

《意见》指出，城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。城市管理执法即是在上述领域根据国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。

首次明确主管部门工作

《意见》明确，国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导，研究拟定有关政策，制定基本规范，做好顶层设计，加强对省区市城管工作的指导监督协调。各省区市政府应确立相应的城市管理主管部门，加强对辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。各地应科学划分城市管理部门与相关行政主管部门的工作职责，有关管理和执法职责划转城市管理部门后，原主管部门不再行使。

首次提出归并执法队伍

《意见》要求，按照精简统一效能的原则，住建部会同中央编办指导地方整合归并省级执法队伍，推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。统筹解决好机构性质问题，具备条件的应当纳入政府机构序列。有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制，强化城市管理和执法工作。

□队伍管理

人员比例基层一线倾斜

《意见》要求，各地应根据执法工作特点合理设置岗位，科学确定城市管理执法人员配备比例标准，统筹解决好执法人员身份编制问题，在核定的行政编制数额内，具备条件的应当使用行政编制。执法力量要向基层倾斜，适度提高一线人员的比例，通过调整结构优化执法力量，确保一线执法工作需要。区域面积大、流动人口多、管理执法任务重的地区，可以适度调高执法人员配备比例。

制服标识2017年底前统一

《意见》提出，根据执法工作需要，统一制式服装和标志标识，制定执法执勤用车、装备配备标准，到2017年年底，实现执法制式服装和标志标识统一。严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，到2017年年底，完成处级以上干部轮训和持证上岗工作。建立符合职业特点的职务晋升和交流制度，切实解决基层执法队伍基数大、职数少的问题，确保部门之间相对平衡、职业发展机会平等。完善基层执法人员工资政策。

协管数量禁超执法人员

《意见》要求，各地可以根据实际工作需要，采取招用或劳务派遣等形式配置执法协管人员。建立健全协管招聘、管理、奖惩、退出等制度。协管数量不得超过在编人员，并应随城市管理执法体制改革逐步减少。协管只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。协管人员从事执法辅助事务及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理部门承担。

□执法重点

五大问题采取综合执法

《意见》提出，要推进综合执法。重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法，并圈定了综合执法的具体执行范围。城市管理部门可实施与圈定范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。到2017年年底，实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使。

执法办案推行考核评议

《意见》要求，要制定权责清单。到2016年年底，市、县两级城市管理部门要基本完成权力清单和责任清单的制定公布工作。各地城市管理部门应当切实履行城市管理执法职责，完善执法程序，规范办案流程，明确办案时限，提高办案效率。积极推行执法办案评议考核制度和执法公示制度。健全行政处罚适用规则和裁量基准制度、执法全过程记录制度。严格执行重大执法决定法制审核制度。

强制措施严禁随意采取

《意见》指出，各地城市管理执法人员应严格履行执法程序，严禁随意采取强制执法措施。坚持处罚与教育相结合的原则，根据违法行为的性质和危害后果，灵活运用不同执法方式，对情节较轻或危害后果能够及时消除的，应多做说服沟通工作，加强教育、告诫、引导。杜绝粗暴执法和选择性执法，确保执法公信力，维护公共利益、人民权益和社会秩序。

□改革保障

罚没收入禁与经费挂钩

《意见》要求，按照事权和支出责任相适应原则，健全责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理经费保障机制。城市政府要将城市管理经费列入同级财政预算，并与城市发展速度和规模相适应。严格执行罚缴分离、收支两条线制度，不得将城市管理经费与罚没收入挂钩。各地要因地制宜加大财政支持力度，统筹使用有关资金，增加对城市管理执法人员、装备、技术等方面的资金投入，保障执法工作需要。

与公检法实现无缝对接

《意见》提出，建立城市管理部门与公安、检察、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。公安机关要依法打击妨碍城市管理执法和暴力抗法行为，对涉嫌犯罪的，应当依照法定程序处理。检察机关有权对城市管理部门在行政执法中发现涉嫌犯罪案件线索的移送情况进行监督，城市管理部门对于发现的涉嫌犯罪案件线索移送不畅的，可向检察机关反映。

直辖市可直接全面改革

《意见》明确，各省、自治区可以选择一个城市先行试点，直辖市可以全面启动改革工作。加强城市管理效能考核，将考核结果作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。各级党委和政府要严格执行有关编制、人事、财经纪律，严禁在推进城市管理执法体制改革工作中超编进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部。涉及国有资产划转的，严格执行国有资产管理有关规定，确保国有资产安全完整。

>>专家解读

城市管理内容不断扩容应有综合机构统一执法

城市管理专家罗亚蒙此前接受京华时报记者采访时介绍，城市管理主要是两大类4个方面，两大类主是指城市设施和城市空间，具体到4个方面，又分为基础设施（水、电等）、园林绿化、城市面貌（牌匾、广告等）、城市环境（垃圾清运等）。目前，这些管理涉及包括工商、城管、市政市容委等多个部门，甚至包括公安对城市治安的管理。

此外，城市管理还涉及到行政许可、行政处罚和行政强制，现在出现问题的是许可权和处罚的隔离，如一些行政许可事项，许可权在环保、市政市容委、工商等部门，而最后却要由城管来执法和处罚，容易导致混乱。在处罚权里，涉及到城市管理的，又涉及到多个部门。各个部门之间有交叉，又互相独立，一些城市管理问题，无法真正做到部门间相互配合，问题也得不到真正解决。罗亚蒙表示，应建立一个城市管理综合机构，或类似城市管理指挥中心的机构，一旦出现城市管理问题，汇及到此中心，由中心向具体分管部门派发处理，处理后也需向中心反馈。这种综合机构起到了组织、协调、监督的作用，能有效地协调各部门在城市管理方面形成合力。

记者采访了解到，目前大部分城市的城管执法范围沿袭“7＋1”模式，“7”是指市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理七个方面，“1”大都是临时的、急茬的、难啃的、棘手的活。

中央政法大学副校长马怀德说，总共管8件事，按说不算多，但实际上“1”是个远大于“7”的概念。城管职责目前在地方政府，随着城镇化的推进，城市管理范围不断扩容，一些难管的、其他部门不愿意管的事，如扫黄打非、土地管理、乞讨容留、养犬、城区防汛、历史风貌、强制拆迁等，一股脑给了城管。

马怀德说，树立为人民管理城市的理念，就要求城市管理和执法要多些服务和包容，少些强制和责骂，要在满足百姓不同需求的同时，将小商小贩等纳入有序管理之列，如根据不同区域分类管理，非重点核心区可以在固定经营区位和时间的前提下允许有限经营。

本版稿件综合新华社京华时报记者袁国礼