回顾美军改革：军种军官曾不愿到参联会任职

从美军军官起初不愿到参联会任职说起

成立于二战爆发初期的美军参谋长联席会议及联合参谋部，一开始曾遇到过不少尴尬的事，其中之一便是军种军官大都不愿到那里任职。在当时人们的眼里，联合军官的岗位既没有地位、又没有前途，委派到参联会工作对职业生涯不仅得不到好处，还常常受到要求忠于本军种的压力和监控。有的军种军官甚至认为，如果要想继续服役，担任联合职务无异于“死亡之吻”。

对于个中原因，1983年时任参联会领导成员、空军参谋长戴维·琼斯上将在国会作证时可谓一语中的：我从空军那里获得所有资金、所有飞机、所有人员，更为重要的是，它还管我手下人员的晋升和调动。我的联合司令什么也不给。因此，我的军种长官对我和我的部队比联合系统的影响更大。

按理讲，美军参联会成立的初衷是整合三军力量、协调三军事务，其地位不能说不高、权力不能说不大。然而，“在整个战争期间，参联会没有正式确定的职能，没有任何立法或总统行政指令作为依据”。也就是说，由于缺少法律支撑，参联会的牌子虽然挂起来了，但只是徒有其名;机构搭起来了，但很难发号施令;人员组合起来了，但仍处于“人在参联会心在各军种”的状态。此后，虽经几番调整，参联会的权威及其对军兵种军官的吸引力，并没有得到多少实质性改观。

直到1986年美国国防部改组法的颁布实施，才彻底扭转了这一局面。其中，关于“将参联会主席牢固地提升到军种参谋长之前”“总统提名军官晋升中将或上将须听参联会主席对其联合任职表现的审查意见”“没有完整联合岗位任职经历的军官不得晋升准将”“所有将官必须接受联合训练”等规定的落地，才使参联会的地位作用凸显，使得军兵种人员认识到拥有联合经历、联合素养的重要，从而激发了高素质军官寻找联合岗位任职的内在动力，极大提高了联合作战指挥体制运行效率。于是，世人才真正看到了海湾战争乃至以后数次战争美三军联合行动的出色表现。

美军官当时不愿到参联会任职这段曲折的历程，启示我们：任何一次体制编制的创新突破，都不可能独善其身，必然会产生牵一发而动全身的群振效应，因而必须有相应的配套措施作依托。历史经验表明，一种新的体制编制机构的确立与运行，如果没有在法律法令上赋予其准确的职能定位和权威属性，就可能会出现该管的无力管、不该管的也想管之乱象。如果没有建立起上下、左右、内外顺畅的工作机制，那么新的扯皮与掣肘也将随之而生。如果缺乏拴心留人的制度环境，缺少发挥人的积极性、主动性、创造性的政策激励，即使再先进的体制编制也难有高效率、高效益。

当然，与时代的快速发展相比，与体制编制的调整改革相比，一套新的政策制度的安排或多或少带有一定的滞后性。但就客观现实而言，这种暂时的滞后并不可怕，怕就怕看到了问题而又无动于衷甚至无能为力、任其滞后下去。美军建立联合作战指挥体制之早，足见其眼光敏锐，但从越战失利，等到问题堆积如山之后，才下决心解决参联会的种种弊端，也让人从中领略到军队改革后续工作的艰难。

记得一位学者说过：“改革方案的出台，是工作的开始，也是攻坚的开始。”的确，面对各种传统习惯和利益羁绊，要形成一整套颠覆性的改革规划和实施方案实属不易，但要按新的组织体系打开新的局面同样不轻松。这就需要我们必须重视做好体制编制定型后的“下篇文章”，不松改革劲头，保持攻关势头。通过加大管理创新力度，努力使新式武器装备、新型作战力量、新编职业岗位早归其所、各展所长，尽快让新的体制编制释放出强大的战斗力。这既是改革的应有之义，也是改革的亮点和归宿。(张西成)