开放与包容：英国这样管理出租车和网约车

英高等法院判决手机计费软件不属于出租车计价器

2015年10月16日，网络约租车在伦敦迎来一场关键的法律胜利。英国高等法院(High Court)判决打车软件所依赖的智能手机不属于出租车计价器(Taximeter)。此前英国高等法院被请求对智能手机是否属于出租车计价器进行判决，因为英国《约租车法案(伦敦)》(Private Hire Vehicles (London) Act 1998)第11条有禁止性规定，即禁止黑色出租车(Black Cap)以外的营运车辆使用出租车计价器。而英国高等法院最终判决网络约租车公司的打车软件并没有违反该项法律。这个判决的重要意义不仅仅在于为互联网约租车公司在英国的发展清除了一项重要的法律障碍，对我国也有借鉴意义。

出租车协会起诉网络约租车违法

由于具有巨大价格优势和便利性的网约车迅速在伦敦地区打开市场。根据最新的统计数据，网约车在伦敦的注册用户超过100万，合作的司机也超过1.8万名。

2014年7月3日，伦敦交通局发布了一份官方声明，就一系列网络约租车法律争议阐释了伦敦交通局的官方立场：包括Uber公司持有合法有效的伦敦地区运营执照、Uber打车软件所使用的智能手机不属于出租车计价器等。

但是，由于引发争议的《约租车法案》第11条是1998年制定的，早于智能手机的出现，伦敦交通局为了确保自己的处理公平公正，希望英国高等法院能够就此问题作出一项决定性的、具有法律约束力的法律声明。与此同时，伦敦持证出租车司机协会(Licensed Taxi Drivers’ Association，简称LDTA)以网络约租车违反《约租车法案》第11条为由，已经在治安法院(Magistrates’ Court)起诉了专车司机。

计价器问题是涉及网约车合法性的关键问题

提起网约车在世界各地引发的法律争议，人们常常会想到营业许可问题、劳动合同问题、数量和价格管制问题以及保险问题等等，但智能手机软件是否属于计价器，在英国法下非常关键，甚至可以说是目前传统出租车行业挑战网约车合法性唯一可供利用的法律争议点。

原因在于，根据《网约车法案》及配套制度，伦敦市对出租车公司的资质、车辆的状况和司机的条件设置了一定的门槛，但并无数量限制的规定。政府的工作在于执行和监督法律的实施，任何符合条件的企业和司机的都可以向政府的交通管理部门提出申请，获得相应的执照，开展出租车经营。举例而言，2012年5月，Uber公司通过向伦敦交通局申请，就顺利获得伦敦地区的出租车经营许可。因此，纵览伦敦的监管法律，由于符合条件的网约车公司都可以获得合法的营业许可，《约租车法案》第11条的禁止性规定成为了唯一可能挑战网约车经营合法性的切入点。

在伦敦交通局和高等法院的听证会上，传统出租车行业一直主张所谓的“计价器”是以时间或距离(或二者兼有)为基础计算打车费用的工具，而搭载在智能手机上的打车软件也是根据时间或距离的方式计算打车费用，智能手机实质上与计价器以同样的方式在工作，所以专车打车软件所依赖的智能手机实质上属于计价器。同时，法律规定用来计费的计价器仅能安装在具有营运资格的黑色出租车上，因此，以Uber为代表的专车公司的行为违反了《约租车法案》第11条的禁止性规定。

对于传统出租车行业的这套说辞，伦敦交通局和高等法院法官可不认同。伦敦交通局认为智能手机仅仅是在专车和平台公司之间基于GPS信号传递地理坐标信息，智能手机与车辆之间并不存在任何的操作上或物理上的联系(Operational or Physical Connection)，并且智能手机所显示的打车费用也是来自远在专车以外的服务器计算的结果，因此智能手机并没有落入《约租车法案》对计价器的定义范畴之内。高等法院的Ouseley法官也认为，出租车计价器与智能手机上的打车应用的计费机制是不一样的，因为计价器计费并不基于GPS信号，同时它也没有体现出打车应用计费所使用的其他新技术。

开放包容的监管理念

这场争议历时一年之久，目前总算告一段落，而争议的背后折射出不少有益的监管经验，值得总结。

一方面，支持创新的监管思维。专车使用打车软件在技术上是一次飞跃。打车软件有诸多优势：第一，收费标准提前告知、费用计算透明;第二，具备导航功能且显示行驶路线，用户不用担心绕路问题;第三，价格允许浮动，在出行高峰可以通过加价的方式，吸引更多司机加入以增加供给。英国高等法院的判决在法律上清晰无误地表明了支持技术创新的态度——智能手机不是计价器，打车应用不违反法律。

另一方面，开放包容的监管理念。伦敦市政府曾表态政府的监管目标是“保持出租车行业开放和充分竞争的市场状态”，而重视打车软件和计价器的区分，体现了伦敦将网约车与出租车区别对待，网约车不纳入出租车的管理范畴之内。因此，对待网约车等互联网经济新业态，英国监管机构的态度没有停留在“口号式创新”，而是合理约束自己的权力边界——设定开放的准入标准、取消数量和价格上的限制、让市场在竞争中发挥主导作用，而有关的法律争议则交由司法机关判断。我国目前正在制定《网络约租车管理办法》，相关国际经验值得学习。

附件

网约车监管的“伦敦模式”

英国首都伦敦市目前集中了全英国30%以上的黑色出租车，数量大概在2.2万辆左右。而近两年，网约车在伦敦发展非常迅速，注册用户已经超过100万，合作的司机也超过1.8万名。尽管英国还尚未制定全国范围内的统一网约车监管制度，但伦敦市的网约车监管政策具有很强的代表性，与美国网约车监管的“加州模式”相比也有重大不同，独树一帜，可以称得上“伦敦监管模式”。

✦ 将网约车纳入《约租车法案》管辖

伦敦政府认可的出租车分为三类：第一类是黑色出租车(Black Cap)，这不是中国语境下的“黑车”，而是在伦敦地区具有出租车营业执照的出租车。黑色出租车上有计价器，可以在道路上巡游，随叫随停，但价格非常昂贵;第二类是迷你出租车(Minicap)，此类出租车只能采用电话预约，行车路线和车费在订车时就已确定，即使堵车或绕路价格都不会变更，而同样的路程一般比黑色出租车要便宜30%左右。早在1998年，伦敦地区就通过《约租车法案》(Private Hire Vehicles (London) Act 1998)，对其进行管理;第三类是新兴的网络预约出租车，即通常说的网约车、专车，通过智能手机中的打车应用预约车辆，方便快捷，且价格最为便宜。

但从法律上看，伦敦的出租车实际只有两类：巡游出租车和约租车，这是因为针对网约车这种新事物，伦敦市并没有设立新的规范体系，而是将网约车纳入到《约租车法案》的管辖范围之内，对其一体适用已有的规则。

《约租车法案》通过立法的形式，对平台公司、车辆和司机都设置了准入门槛，符合条件后方颁发执照，准予运营。伦敦交通局(Transport for London，简称TFL)则是法案的执行和监督机构，下属的公共运输办公室(Public Carriage Office，简称PCO)专门负责处理平台公司、车辆和司机的执照申请，以及后续运营状况的检查。

✦ 管车辆：私家车可以从事网约车营运

伦敦交通局并不禁止私家车从事网约车营运，只要符合伦敦交通局设定的以下准入门槛，私家车一样可以顺利申请到“网约车执照”(Private Hire Vehicle Licence)。

必须服务于私人租车出行(Carrying Passengers for Hire)，且以盈利为目的，以此区别于公共服务车辆(如急救车)和单一用途的礼宾车(如只为了婚礼或葬礼而使用);

车辆座位少于9座(包括司机);

车辆按照道路交通法案(Road Traffic Act 1988)的要求购买保险;

机动车行驶证中车辆类型为V5c类;

车辆的大小、类型、设计须符合法律规定，以及具有安全舒适合适的车况，所以必须通过指定检测中心进行的车检，检测内容涵盖引擎、车灯和座椅等15个方面;

年检要求;

车辆不得有大的改装;

车辆不得使用任何可能会导致误认为其是出租车(London Cab)的设计和外观;

安装专门的牌照(Plate)以作识别。

执照有效期为12个月，而且从执照授予之日起，网约车免收交通拥堵费(Congestion Charge Exemption)。

✦ 管平台：无接入车辆数量限制

在伦敦，任何公司，不论是有限责任公司、合伙企业还是个体经营者，如果想从事网约车的运营，即通过一个数字化平台接受和分配来自乘客的网约车预定请求，都可以向伦敦交通局申请“约租车经营者执照”(London PHV Operator’s Licence)。“约租车经营者执照”分为两类：一类是“小执照”(Small Operator’s Licence)，最多只能为2辆约租车提供服务;另一类是“标准执照”(Standard Operator’s Licence)，伦敦交通局对于持有此类执照的经营者，没有接入车辆的限制。至于授予执照的条件，关键看申请人是合适而且正确(Fit and Proper)，具体的一些条件如下：

性质上必须是一个预订平台，任务仅在于处理预订网约车的订单申请和接单;

严禁以街边召车(Touting)的方式开展营运，违者甚至构成犯罪;

申请人的公司名称和宣传广告中，不得使用出租车(taxi、cab)等令人误解的用语;

在伦敦至少有一个运营中心，可以是一个办公室、一个工作单位甚至家庭所在地;

拥有建筑使用许可证(Planning Permission);

有固定电话号码;

商誉良好，公司无破产等负面信息，公司管理层也无不称职之处。

如果顺利申请到平台执照，有效期一般为5年。

✦ 管司机：身体健康，身家清白

网约车司机需要事先获得伦敦交通局颁发的“网约车司机执照”(London PHV Driver’s Licence)，申请的条件包括：

申请时必须年满21岁，但没有年龄上限的要求;

必须持有英国驾驶执照及车辆牌照办事处(Driver and Vehicle Licensing Agency，简称DVLA)、北爱尔兰或欧洲经济区(European Economic Area，简称EEA)的有效驾照，且具有三年以上驾龄;

申请人必须有权在英国合法生活和工作;

必须具有良好的品行，为此申请司机需要通过一个“强化版”的犯罪记录审查;

身体健康，达到DVLA 2级分类的医学标准，这意味着申请人必须通过专业的医学检查，而且检查医生可以查询到申请人过往所有病史;

通过由专业机构主持的地理能力评估，包括看地图和规划路线的能力;

无道路违法记录和其他犯罪记录，包括不能有任何主要的暴力犯罪(如谋杀，拐卖儿童等)、不能有严重的性犯罪记录(不论年龄大小)、10年以内不能有超过一项的犯罪记录以及不在任何个人安保机构的禁止名单之列(Individual Safeguarding Agency’s barred list)。

此外，司机在营运时，伦敦交通局也有一些要求，主要集中在佩戴徽章和帮助残疾人方面。比如必须在显眼位置佩戴专门的网约车司机徽章，必须允许导航犬等上车，有足够的空间和设施可以安放残疾人轮椅等。

✦ 保险：平台与司机都有保险义务

伦敦交通局对于网约车的保险要求主要有两个：一个是平台公司需要购买公共责任险(Public Liability Insurance)，承保范围为公共责任风险，是为了应对一些公共突发事件，承保金额为500万英镑;另外一个是有偿租车保险(Hire and Reward Insurance)，网约车司机在营运之前需要购买此类保险，该保险承保范围较广，不仅包括司机与乘客的安全，还包括车辆的安全，承保金额也是500万英镑。

✦ 特征和启示：区分管理、无数量管控、政府与平台合作监管

与世界各地其他地区的网约车监管政策相比较，伦敦的监管政策未必是最创新的，但却可能是最开放的，总结发现，网约车监管的“伦敦模式”具有以下特点：

第一，网约车不是出租车，不纳入出租车管理范畴。一方面，虽然和出租车一样也需要申请执照方能运营，但网约车平台公司、车辆和司机拿到的是专门的约租车执照，并不是出租车经营执照，而且申请条件也有诸多不同;另一方面，伦敦交通局规定网约车平台在广告宣传中不得使用出租车等字眼，网约车也不得使用会使人误解为出租车的标识，至于网约车司机，则需要在显眼位置佩戴网约车司机徽章。种种规定，都体现了监管者将网约车与出租车区分管理。

第二，不对网约车数量加以限制。与世界其他地方监管制度不同，“伦敦模式”最开放之处莫过于对从事出租客运的车辆不加以数量限制。没有出租车经营牌照的数量管控，也没有天价的牌照购买或转让费用，任何符合条件的公司只要能申请到“约租车经营者标准执照”(Standard Operator’s Licence)，就可以没有接入车辆的限制。

第三，“政府监管平台，平台约束司机”的合作监管模式。虽然监管机构对于平台公司、车辆和司机都设置了相应的准入门槛，但是在获得营业执照之后，如何对它们进行监管，伦敦市颇有心得，其秘诀在于采纳“政府监管平台，平台约束司机”的监管模式。网约车的车辆和司机数量众多，政府对其运营一一监管负担过重，因此伦敦交通局的监管重点放在了网约车平台公司身上。伦敦交通局设有专门的检查专员，每年不定期对平台公司进行合规检查(Compliance Inspection)，检查内容涵盖平台公司是否购买了保险、车辆和司机信息是否正确，甚至包括乘客遗落财物的处理情况等信息。所以，伦敦交通局只需要数十名职员，就能完成大伦敦地区(Greater London)所有的出租车和网约车的管理任务。