13年磨一剑 “查审分离”让案件办理又快又准

证监会行政处罚委自2006年10月份成立至2014年12月底，共审结案件687件，做出496项行政处罚决定书和135项市场禁入决定书，近几年结案率均维持在90%以上

编者按：从2002年开始，证监会探索实行行政处罚“查审分离”体制，即将过去行政执法“查审一体”的体制改革为将案件的调查、审理工作分别由不同的部门负责办理的体制。以“查审分离”为核心的证券执法体制的进一步改革，这在我国行政管理体系中尚属首例，也是我国金融监管模式的重大变革。“查审分离”的实施，改变了证监会成立以来实行的调查、审理由稽查部门一管到底的做法，确立案件调查与审理部门相互配合、相互制约机制，初步建立起了分工明确、职责清晰、程序规范的处罚执法体制。

■本报记者 朱宝琛

日前，中国证监会公布了两份行政处罚决定书，受罚对象分别是中信证券原医药行业首席分析师张明芳和时任丽珠医药集团股份有限公司董事会秘书李如才。两人因为泄露内幕信息，被中国证监会分别处以20万元和10万元的罚款。

由此，这起曾经在资本市场上闹得沸沸扬扬的通过微信朋友圈和微信群而产生的泄露内幕信息案，终于画上了句号。当然，在此过程中，证监会也给了张明芳申辩的机会，但是，一系列的证据足以证明，张明芳获得的丽珠集团的相关信息，并非通过媒体公开报道或研究经验独立推断得出微信内容的结论。

其实，在违法违规案件的办理方面，证监会这几年来效率不断提高。之所以能把案件办理得又快又准，要得益于中国证监会在查办过程中实行的“查审分离”体制。

《证券日报》记者了解到，从2002年开始，证监会探索实行行政处罚的“查审分离”体制，即将过去行政执法的“查审一体”的体制改革为将案件的调查、审理工作分别由不同的部门负责办理的体制。

证监会行政处罚委相关负责人告诉《证券日报》记者，通过改革，建立了案件查处工作整个执法链条分工协作、各司其责，调查部门行使调查权，审理部门行使处罚权，实现了在证监会内部的分工合作，监督制衡的执法新体制。“查审分离”体制有效地规范了证监会行政执法行为，提高了行政执法的效率和质量。

“中国整个证券市场的执法，是在被期待中艰难前进的过程。审查分离机制是证监会在自己做自己的革命。”中国人民大学法学院教授、博士生导师叶林对《证券日报》记者表示。

他同时称，处罚委是在建立一种公信力，比较严格、谨慎地去处理案件。“可能违法行为很多，但是真正受到处罚的数量相对较少，这可能就好比做一个精细的产品，我们先有经验的积累，再去讲效率。”

“个人感觉查审分离机制，不仅在金融监管方面起到了一定的作用，而且在行政执法的整个体制方面，对中国的相关制度的试点和创新都起到了很重要的示范作用。未来在《证券法》领域，乃至在整个行政执法的领域都有它的地位。”清华大学法学院教授汤欣告诉《证券日报》记者。

他同时称，查审分离制度从2002年建立到现在，无论是从定性的指标还是定量的指标，都取得了相当突出的成绩，对行政执法会产生深远的影响。

案件内部审理实现“三化”

《证券日报》记者了解到，2002年4月25日，证监会公布实施了《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》，贯彻落实“查审分离”的决定。根据通知的要求，案件调查与审理分开，调查由稽查部门负责，审理由处罚委做出决定，具体事宜由法律部承办。处罚委由证监会各部门副主任以上领导和各派出机构负责人组成。

“查审分离”的施行，改变了证监会成立以来实行的调查、审理由稽查部门一管到底的做法，确立案件调查与审理部门相互配合、相互制约机制，初步建立起了分工明确、职责清晰、程序规范的处罚执法体制。

2006年以来，股权分置改革工作基本完成，资本市场各项基础性工作深入推进，资本市场可持续发展的基础进一步夯实，市场发展的体制和机制环境发生了深层次变化。新形势对证券执法工作的效率、质量提出了新的更高要求。原处罚委的委员多是兼职委员，繁忙的日常工作有时与案件审理工作发生冲突，在时间与精力上无法得到保障，而且由于人员不固定，执法责任制落实方面也存在困难。

根据国务院领导关于“建立健全有中国特色的证券执法体制非常重要和紧迫”的指示精神，经国务院批准，在借鉴发达国家在监管机构中设立相对独立的履行审理处罚机构的“行政法官”等制度，结合我国法律体系和司法制度的特点和具体情况，证监会进行了以“查审分离”为核心的证券执法体制的进一步改革，设立了相对独立的处罚委及办公室，实行行政处罚案件行政机关内部审理的专门化、专职化和专业化。

这在我国行政管理体系中尚属首例，不仅是我国行政处罚执法体制的重大创新，也是我国金融监管模式的重大变革。

“查审分离”执法体制经多年运行，成效显著，但也存在一些问题。为此，证监会从2013年开始进一步优化行政执法体制。

具体看，一是强化查审部门之间的衔接配合，建立案件“快速处理机制”，以适应重大案件的处理要求，及时回应市场关切；二是盘活内部资源，调动全系统积极性，实现执法重心下移，全面授予证监会派出机构行政处罚权；三是将原来的双层审理改为一层审理。即将行政处罚委员会原来的“三人主审合议制”和“全体委员审理会”制度改为“五人主审合议制”一次审理，进一步提高了案件审理的公正性、权威性；四是启动了委托证券交易所实施案件调查试点工作；五是探索建立行政和解制度，开展行政和解试点。

有四方面制度优势

“查审分离体制作为我国行政执法体制的重大创新，符合金融监管执法发展的国际趋势和内在规律，并经行政处罚工作实践证明了其制度优越性。”证监会行政处罚委相关负责人介绍，其制度优势主要体现在四方面：

一是审理机构的独立化。负责人介绍，审理机构独立设置是构建正当法律程序的基本要素。证券期货执法所涉及案件往往金额巨大，利益攸关，判罚结果对当事人的财产和人身权利可能产生重大影响。审理机构的独立设置，调查部门不参与案件裁决，可以使处罚执法基于一种客观、中立的立场，执行并解释公平、公正的市场规则，使执法判罚排除不必要的干扰，案件处理更加公平合理。

二是审理程序的司法化。“处罚执法是证券期货监管的重要手段，权威性直接关系到监管工作的有效性。”负责人说，监管权威有赖于监管机构对于公正性价值的追求。在处罚执法过程中引入司法元素，审理机构秉持中立、无偏的立场，在告知、听证诸环节不同程度地参照司法的正当化程序，改变传统行政简单化的命令服从模式，通过赋予相对人参与和理性争辩的机会和条件，在市场中逐步形成对于处罚执法正当性的确信，使得市场主体对证监会监管执法法治化形成明确稳定的预期。

三是审理人员的专业化。“处罚执法不是简单的标准适用，而是专业人士主导的创造性的适法过程。”负责人介绍，基于我国证券市场新兴加转轨的特点，存在制度供给不足的问题。当面对纷繁复杂的市场现实境况，特别是在遇到重大突发事件时，法律制度显得相当单薄。在处罚执法过程中，审理人员要阐发或填补法律本身由于结构及技术因素无法充分表达或不宜详尽列举的内容、细节，达到立法意图和法律条文的本质目的。这就要求审理工作必须由资历较深、监管经验较为丰富的相关专业人士承担，惟有专业化，才能保证在复杂的案件审理过程中保持应有的判断力，查明事实真相，正确适用法律。

四是审理工作的制度化。负责人介绍，独立性和专业性是树立处罚执法权威的重要保障，但也可能因此出现滥用权力、道德风险或监管者“被俘获”的问题，必须加强监督和制约，保障审理工作的负责、高效、廉洁运转。这种监督和制约在外部通过行政复议和司法审查来实现，在审理机构内部通过建立审理制度、签批程序、问责制度、公开制度、人事管理制度等机制来实现。通过程序规则的完善，实现看得见的正义，并最终实现执法公正。

“查审分离是证监会内部的一个工作分工，无论是调查部门还是审理部门，都是在执行相关的法律，贯彻相关政策，是遵循严格执法、文明执法的要求，是比较科学合理公正高效的一个机制，可以让当事人感受到在每个案件当中是公平的。”证监会行政处罚委委员苑多然告诉《证券日报》记者。

对此，他进一步解释，这主要体现在三个方面：其一是对市场而言，有利于营造公开透明正义的市场氛围，让市场参与主体对这一制度有个明确的预期和期待；其二，对监管部门而言，调查和审理都是不同的人员进行，一方面有利于对违法行为进行准确、有效的查处，另一方面也进行了制约，避免畸轻畸重；其三，对于被处罚对象而言，实际上增加了得到救济的机会。因为处罚委会先拟做出行政处罚意见，发给被处罚人一份告知书，被处罚人可以根据自己的想法提出一些申辩意见，同时也可以申请听证。如在张明芳泄露内幕信息案中，听证中，张明芳就提出了申辩意见，请求证监会对其免除处罚。

不过，综合各种信息后，证监会认为，张明芳的辩解理由并不成立。

当然，这并不代表在其他的案件中，证监会也都没有采纳行政相对人的申辩意见。《证券日报》记者了解到，大概有20%-30%的案件，证监会有采纳申辩意见，有的是对处罚的力度进行了调整，有的甚至是做出不予处罚的决定。

“我们严格遵循听证以后不增加告知以外的违法事实，也不会因为听证而增加处罚的幅度，而是都是按照法律来做。”苑多然表示。

“这对被处罚者而言，多了一个抗辩的机会。”叶林表示，对于调查人员而言，辛辛苦苦查处案件，自然希望大家都去维护他。通过处罚委，至少能够保证一些人得到公平的礼遇。

“有些案件，分歧肯定是存在的，包括调查部门与处罚部门之间存在分歧，处罚委内部各委员之间也会有不同看法，有时候我们的讨论甚至非常激烈。”行政处罚委委员张子学说，“我们允许大家充分讨论，保留一定的意见分歧。”

超越参考学习的市场

“5年过去了，中国证监会在行政处罚方面的案例、相关文书的质量，在一些具体制度方面，我们可以与美国比肩，或者说，至少与世界一些发达国家的相关制度进行比较，我们已经有了对话的底气。”谈及查审分离带来的变化，汤欣如是表示，从一系列的数字来看，最近几年来，我们所做出判罚的案件的数量、罚款的金额等，在一定程度上甚至超越了我们原来学习参考的一些国家和地区的市场。

“数据能够充分的反映中国资本市场在各项指标方面能跻身世界前列，同时也反映了中国市场的鲜明特色。”汤欣进一步表示。

应该说，从“查审分离”体制运行多年的情况看，该项创新制度优势正在逐步显现，在执法效率和质量方面均有明显改进。这从一系列数字中可见一斑。

处罚委自2006年10月份成立至2014年12月底，共审结案件687件，做出496项行政处罚决定书和135项市场禁入决定书，近几年结案率均维持在90%以上。

从国外监管机构同期执法情况看，美国证监会2010年至2013年由行政法官签署的初步裁定分别为19件、35件、31件和67件；法国证券市场监管局2012年完成行政处罚案件21件；英国金融行为监管局2012年-2013年度共做出罚款决定51件。与这些国家相比，我国证监会行政程序结案数量和结案速度都维持在较高水平。

同时，行政处罚力度不断加大。2006年10月份成立至2014年12月底，证监会对2117人没收违法所得和给予罚款，做出罚没款总金额超过20亿元。

从行政复议和行政诉讼数据来看，涉及行政处罚的复议率从2006年的15.6%下降为2013年的6.98%，当事人复议率（提起复议的相对人占全部被处罚人数的比例）从2006年的11.7%下降为2013年的6.7%。2015年上半年，证监会因行政处罚被提起的行政诉讼中，有16件行政诉讼一审胜诉，有18件行政诉讼二审胜诉。证监会行政处罚决定的正当性与合法性得到了司法判决的进一步确认。

2008年至2014年，证监会行政调查后向公安机关移送证券期货犯罪案件和线索241起。

此外，在执法实践中，证监会探索了违法主体先行赔付投资者的做法。在2013年、2014年分别查处的“万福生科”、“海联讯”欺诈发行、信息披露违法案件中，在证监会做出行政处罚前，分别由保荐机构和主要股东设立投资者补偿专项基金，对适格投资者先行赔付，为有效保护投资者权益做了有益尝试。证监会还积极探索行政和解制度，《行政和解试点实施办法》2015年3月29日正式实施，开启了证券违法行为的处理多元化解决路径。

尽快消除立法倒挂障碍

“因为特殊的社会、文化和司法体制的背景，中国的法院系统在证券市场法制的发展过程中，在具体案件的判决方面面临法律制度内外的一系列束缚。”汤欣表示，在证券法律制度的发展过程中，立法与案例裁决需要共同成长，现存法制与市场创新乃至违法违规行为之间的博弈，必须要在行政处罚方面有所应对。

他进一步解释，具体看，就是对法律应用的落实。相当程度上，行政处罚委相关行政处罚案例的公开，起到了类似美国联邦法院判例的作用。尤其是近几年来，内幕交易相关案例在一些行政处罚决定书中呈现出来的说理，以及对于证券法学理的吸收、消化、创新，体现了很高的水平。

“下一步所面临的是怎么样发展的使命。但是，应该说到目前为止对国内证券法律的学术起到了推进的作用。”汤欣说，希望行政处罚体系的发展能够与证券法学学术的发展、与司法判决的成长与发展能够同步前进。

叶林称，对于混杂了多种性质的案件，不能仅靠一部《证券法》。“所以，就要看处罚委是否肯下手了。这当中真的会面临很多制度的挑战。但证券市场是验证我们的法律是否系统的一个很重要的标准。”

张子学认为，面临的困难和需要努力解决的问题主要体现在三方面。一是证券和期货的立法，要尽快消解一些立法空白、立法断层、立法倒挂的障碍。同时，还要尽快启动行政处罚法的修改，这是依法治国、依法行政的一部重要法律。二是对于一些市场创新发展中带来的新问题，如场外配资、高频交易中的高频申撤等，下一步还要继续研究和关注。三是要理性看待、积极应对行政应诉问题。去年以来，证监会因行政处罚作为被告的案子越来越多，我们要随时准备接受司法审查、拥抱司法审查。

“对于司法审查，我们的态度是尊重司法监督，尊重法院依法对我们的行政处罚决定进行司法监督。我们不干预司法机关做出独立判断。”苑多然表示。

至于在应诉方面，苑多然称，首要的是要摆正心态，心平气和地接受法庭的指挥，按法庭要求开展辩论，提交书面意见。这一点我们的工作人员作为证监会的代理人，做的很好。

“在案件处理的时候，我们已经对案件做了充分审慎的研究，在准确认定案件违法事实的同时，已经充分考虑当事人是否存在正当的行为理由，所以应诉的时候我们对案情和法律，甚至是当事人可能提出的支持其诉请的理由都非常熟悉，这就决定了我们的胜诉率非常高。”苑多然称。