深化国企改革有不可动摇的必要性

●在界定国企的功能和分类的基础上，进行国有经济结构的战略性调整。

●将国有企业分为公共政策性、特定功能性和一般商业性，除了极少数公共政策性企业外，都可以发展成为混合所有制经济。

●构建全新的国资管理新体制，关键是建立两类公司，即国有资本投资公司和国有资本运营公司。

中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第278期日前召开。中国经济50人论坛特邀专家、中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧发表了题为“新时期国有企业改革进展与任务”的主题演讲。黄群慧表示，当前，由于国有经济发展面临一系列新挑战，全面深化国有企业改革仍然具有不可动摇的必要性，建议对国有经济的功能定位进行战略调整，推进混合所有制及国有资本管理体制改革，完善现代企业制度。

国有企业改革依然任重道远

总结国有企业改革这30多年来的发展历史，黄群慧认为，可以将其分为三个阶段。

第一个阶段可以被称为是“放权让利”，核心就是要解决国有企业进入市场的问题。从改革开放之初到十四届三中全会延续了大概十五年的时间。第二个阶段是“制度创新”阶段，从上世纪90年代初持续至本世纪初，延续了10年左右。这个阶段的重心落在建立现代企业制度和推动国有经济结构调整。十六大以后、以2003年国资委成立为标志的“国资发展”阶段是第三个阶段，国有企业改革自此进入到以国有资产管理体制改革推动国有企业改革时期。

回顾这30多年来国有企业的改革与发展情况，黄群慧认为，总体来说已经达到了最初设定的目标。在改革方面，通过国有经济战略性重组和建立现代企业制度，计划经济体制下形成的以国有经济为主体的单一微观经济结构已经得到显著改观，建立适应社会主义市场经济要求的多种所有制共同发展的混合经济结构已经确立；与此同时，公司制股份制改革深入推进，公司治理结构逐步规范，劳动、人事、分配三项制度改革逐步深化。

从发展方面来看，国有经济迅速发展，国有企业在保持我国经济稳定增长、推进我国快速地工业化进程、提高我国经济国际竞争力方面发挥了重要的作用。

“然而，全面深化国有企业改革仍然具有不可动摇的必要性。”黄群慧说。

首先，从国际环境来看，经济全球化的发展与中国对外开放水平的提高，都给国有经济带来“走出去”使命与国际环境严峻的双重压力。一方面在继续扩大对外开放上面，国企要承担重要的使命，比如最近提出的“一带一路”战略思想，国企就要起到重要的推动作用；另一方面，国企还要面临类似于“竞争性中立”的压力，这意味着国企在进行国际化经营时，很容易受到当地政府或企业的排斥，发展将会面临“使命”和“压力”的重大挑战。

其次，从国内环境来看，国内的经济环境也起了重要的变化。进入“十二五”以后，中国已经步入工业化后期，我国经济发展方式亟待转变，国有经济所熟悉的要素驱动型的发展环境正在改变。我国要走向经济“新常态”，这种新模式对于习惯了所谓大规模投入要素的国企来说是比较陌生的，因此必须要进一步推动改革，加快转变国企自身的发展方式。

最后，从市场化进程来看，国企改革并没有完全取得成功，还有许多不到位的地方：一是公司制股份制改革不到位；二是垄断行业的国有企业改革还不到位；三是经济的战略性调整还没有到位；四是国有资产管理体制改革还不到位。

因此，国有企业改革依然任重而道远，还需要不断地进行全面深度地改革与发展来适应新时代的发展趋势。

基于功能定位推进国有经济战略性调整

黄群慧表示，国有企业的发展历程一直是充满争议的，其中一个重要的原因就是，经过多年的改革，国有企业的生存状态已经多元化了。若以管理市场化和产权现代化为横纵轴，可以把国有企业分为“双高”的“全新型国企”、“一高一低”的“半新型国企”和“双低”的“改革滞后型国企”。这些不同类别的企业分别具有不同的特点，不能一概而论，而对国有企业的争议往往不是指的同一类国有企业。

国企的发展也存在着自身的困难。黄群慧认为，当今的国企经营中主要存在着两个冲突。

其一是“使命冲突”：对于国有企业而言，实现国家赋予的使命“国家使命”是企业生存发展的理由。经过多年的摸索，我国国有经济的功能——“国有企业使命”——被定位为弥补市场缺陷、巩固社会主义制度的经济基础和发挥在国民经济中的主导作用。从宏观角度来看，这种定位的确是正确的，然而对于独立的个体国企而言，将陷入“盈利性使命”和“公益性使命”的两难境地：不赚钱无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标，赚了钱又被指责损害了市场公平和效率。

其二是“角色冲突”，现如今企业家和党政官员的双重角色集中在国企领导人一身，这种现象总会产生一些矛盾和冲突。一方面是国有企业领导人在企业决策过程中的内心价值冲突；另一方面是这种制度设计引发的社会价值冲突。这些客观困难要求我国的国企改革要坚持“因地制宜、明确底线”的改革原则。

黄群慧说，新时期深化改革中还需要注意中央国企和地方国企的区别。经过多年的改革与发展，中央国企和地方国企所处行业和生存状态差异巨大，各地区国有企业改革进程也快慢不同。这客观上要求在新一轮改革时，应坚持实事求是、因地制宜的基本原则，总体上政策不可以一刀切，要给地方充分的自由裁量权。要构建容错机制，鼓励各地不拘一格地探索，寻求自己的改革的突破口。地方在探索国资国企改革过程中，需要中央明确必要的指导政策，一方面要明确地方政府探索的方向，总体上必须坚持市场化方向，不许走回头路；另一方面要明确地方探索改革的底线或者红线，保证改革过程的公开、公正、公平、透明，防止国有资产流失等。

国有经济发展面临一系列新挑战，明确国企改革的任务和方法是重中之重，黄群慧将国企改革的任务总结为四个部分。

第一，国有经济的功能定位和战略调整。

首先要解决的问题就是国有企业功能定位，这是新时期深化国有经济改革的逻辑出发点。国有企业首先要谈使命，由于现今中国是一个发展中的、渐进式的、转轨经济国家，国有企业的使命可以被划分为弥补市场经济失灵的“市场经济国家使命”、承担产业政策需要的“发展中国家使命”和承担了市场主体培育功能的“经济转轨国家使命”，其使命的承担者分别为国有独资的公共政策性企业、国有资本控股的特定功能型企业和国有资本参股的一般商业性企业。

从现如今经济的运行情况来看，这种分类方式是比较合理的，但现在又出现了另一种观点，将央企分为竞争类(或者说一般商业性)和公益性(或者说公共政策性)的企业，这种分类相对比较绝对，可操作性不强。以这种分类方法为基础，又发展出了一种新的分类方法，即在商业竞争类中，将特定功能类央企作为其子类之一，称之为竞争一类，真正的商业竞争类成为竞争二类，这种分类方法又被称之为“隐性三分法”，这种分类方法具有有利于特定功能类企业“走出去”，推动国有企业更好地向西方市场经济体制看齐的优点。

在界定了国企的功能和分类的基础上，就需要进行国有经济结构的战略性调整。

对于界定为公共政策性企业的国有企业，其战略性调整目标是退出盈利性市场业务领域、专注公共政策目标的实现，在此前提下，国有资本要加大对这类企业的投入；对于界定为特定功能性企业，战略性调整的总体方向是，主要依托国有资本投资运营公司这一运作平台，不断地主动退出那些竞争格局趋于成熟、战略重要性趋于下降的产业领域和环节，不断努力在提供公共服务、保障国家安全和符合国家战略要求的各种新兴产业领域发挥更大的功能作用；对于界定为一般商业性企业的国有企业，其战略性调整目标是完全剥离行政垄断业务，通过市场化手段增强企业活力和提高企业效率，同时建立国有资本灵活退出机制，逐步退出部分国有资本，投向更符合公共服务和国家战略目标的企业。

推进混合所有制

深化国资管理体制改革

第二，推进混合所有制改革。

黄群慧表示，混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。混合所有制经济可以被划分为公有制和私有制联合组成的混合所有制企业、公有制与个人所有制联合组成的混合所有制企业和公有制内部国有企业与集体企业联合组成的混合所有制企业三大类。从党的十四届三中全会起，混合所有制经济一直被不断地提起，直到十八届三中全会时，被更加系统地提了出来。

为了更加顺利地推行混合所有制改革，黄群慧认为，需要遵循以下原则：首先，“自下而上”和“自上而下”结合的推进路径原则。所谓“自下而上”，就是允许基层积极探索；“自上而下”，就是进行顶层指导，将二者结合起来，是改革取得巨大成功的方法论保证。其次，改革程序公正规范，即改革程序公正规范、改革方案依法依规、股权转让公开公允、内部分配公正透明。再次，建立改革创新容错机制。同时，规范国有企业改制重组审批手续，优化资产评估、清产核资、财务审计、底价确定、交易管理等程序，防止国有资产流失，严格执行产权挂牌交易统一进入产权交易所。最后，重视发挥民主的作用。

在遵循以上原则的前提下，还需要以下几个突破口来确保改革的顺利推进：第一，界定不同国有企业功能，将国有企业分为公共政策性、特定功能性和一般商业性，为不同类型国有企业建立不同法律法规，进而设计不同的混合所有制改革实施细则，除了极少数公共政策性企业外，都可以发展成为混合所有制经济。第二，积极推进国有企业领导人管理体制由“集中统一管理”转向“分层分类管理”。第三，积极稳妥推进员工持股。第四，积极引导民营企业发展，选择具有先进经验与长期合作意向的战略投资者。第五，着力营造公平竞争市场环境。

第三，深化国资管理体制改革。

黄群慧表示，我国国资管理体制现已从“管企业”、“管资产”转向为以“管资本”为主，要构建这一全新的国有资产管理新体制，关键是建立两类公司，即国有资本投资公司和国有资本运营公司。国有资本运营、投资公司可能是单一功能的，但更多的是混合功能的。公司定位和功能应根据战略要求和不同阶段性任务进行动态调整，公司自身也会在发展中产生渐进性变化。

从未来的国有资产体制改革看，要建立“三层三类全覆盖国有资产管理体制”，更加系统地对国有企业进行管理。这要分两个步骤来完成：第一步，到2017年为止，现有的国家国有资产监督管理委员会保持不变，但下面要组建国有资本运营公司和国有资本投资公司这两类公司，国资委逐步放权给这两类公司；第二步，到2020年，将国有资产监督管理委员会改为国家国有经济管理委员会，只出台国企国资政策、检查政策执行的政府管理机构，而非国有资本的股权持有者。

第四，完善现代企业制度。

黄群慧说，新时期完善国有企业的现代企业制度建设，最为关键的是推进国有企业领导人管理体制由“集中统一”转向“分类分层”。这样做的好处就是，有利于推进大型国有企业治理结构的完善；解决了坚持党管干部原则和国有企业领导人企业家属性的矛盾，有利于建立真正意义的国有企业职业经理市场、培育一大批国有企业职业经理人；同时还提高了党管干部的科学化水平，缩小了党组织部门直接管理国有企业领导人员的幅度，有利于在机制上保证选择优秀专业人才担任国有企业领导人的实现；实现了行政激励约束和市场激励约束的协同统一，有利于调动国有企业领导人的积极性，进一步促进国有企业发展。就目前看来，许多地方国企已经积极推进这方面的改革，并且已经取得了不俗的成效。